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中国反贪腐制约权力之路:老干部齐声说“杀”


597 人阅读  日期:2008-12-01 14:54:43  作者/来源:京华时报


30年来,机会与诱惑几乎同时多了起来。

有人把握了机会,有人没有抵制住诱惑。在诱惑面前失守的人,如果是一个权力掌握者,受到损害的可能将是公共利益。

当权力不受制约时,贪腐就会大行其道。

从这个角度看,中国30年的反腐败之路,也可被解读为对权力的制约之路。

忌讳时代

“杀!”

一群白发老人握紧拐杖向地上一戳,齐声说道。

那一幕,给年轻的法律学者林喆留下了深刻的印象。

那是1992年的上海,在上海社科院法学研究所工作的林喆参加了一次内部通风会,通报的内容是当时查处的官员腐败问题,与会的人员,包括上海市的一些老干部。

后来调到中央党校的林喆成为著名的反腐问题研究专家,而当年,她对贪腐问题还比较陌生。

彼时的中国,计划经济的列车在轰鸣中开始向市场经济转轨。双轨制并行期间,各利益集团开始粉墨登场,一批官员的贪污、腐化的问题开始显露。

通报的内容,显然超过了老干部们的忍受程度。通报结束后,会场上一片沉寂。

一名70多岁的老干部,嘴唇颤抖着说:“战友们,怎么办?怎么办?”所有老同志拿起手中的拐杖往地上一戳,口中蹦出一个字——“杀!”

这一幕让林喆非常震惊。“我当时就想,得研究一下,到底发生了什么,导致了这些老人如此痛恨的腐败。”

在当时,“腐败”一词还不通用,媒体更多地使用“腐化”一词。“生活腐化”成为当时许多落马官员的罪状。

在这次通报会后不久,上海人民出版社的一名编辑找到林喆,约她写一本关于腐败的“畅销书”,并强调,这本书至少能让高中文化程度的人都能读懂。

林喆接下了这个题目。对腐败问题深入研究后,她认为腐败就是指权力腐败。“腐败的根源就在于权力本身具有一种内在的异化机制。任何权力只要不加限制,就必然会走向腐败。”

林喆将重点放在对权力的分析上,她很快发现,这不是一本写给高中生的书。

一年后,当林喆将题为《权力腐败与权力制约》的书稿交给出版社时,最初约稿的编辑诧异了。“腐败与权力有什么关系?腐败就是腐化啊!”出版社拒绝出此书。

1992年,仍然是一个忌讳的时代,腐败还不是一个可以公开深入探讨的问题。正如中国的发展之路在摸索中前进一样,林喆的书稿也几经沉浮,旅行了大半个中国,几经退稿。

在著书过程中,林喆也对“是否是改革开放引发腐败”做出明确的回答——

“不是这样。”

最初的腐败

就在林喆被白发苍苍的老干部们的愤怒触动的同一年,在意大利,一场政界丑闻震动朝野——一个清洁公司老板不堪政客勒索而举报,深入调查后,人们发现,执政党和在野党都在大肆贪污索贿。

贪污腐败已是一个国际性的问题。难道是中国打开国门,才导致贪腐现象流入并蔓延?

“新中国成立后不久,就出现贪污腐败分子了。”林喆说。

事实上,新中国成立前,中国共产党领导人就开始注意到贪腐潜在的威胁。毛泽东在1949年3月召开的七届二中全会上提醒人们,“不要被没有拿枪的敌人征服”。

1951年,一起贪腐大案震惊全国。当时担任天津地委书记的张子善和前任刘青山,被发现贪污救济粮款、治河款等,总计超过171亿元(旧人民币)。1952年2月,两人被执行枪决。

两个月后,新中国即出台了《中华人民共和国惩治贪污条例》,包括国家机关、企业、社会团体、军队,成为这部条例规范的对象。

刘青山、张子善的贪污是在当年的“三反运动”中被揭露的,“三反”中排在第一的是“反贪污”。按照当年五大行政区统计,有122万余人被发现有贪污腐败等行为。

此后,中央政府又集中展开了三次反腐运动。

此间的各种运动,虽然有扩大化的倾向,但也说明,在新中国成立不久,初掌权力的部分人就出现了贪腐的苗头。

这一切,都记录在了林喆的书中。

不过,一个事实是,新中国成立之初,贪腐的情形并未像后来那样严重,也并未蔓延。对此,林喆援引美国学者莫里斯·迈斯纳的解释,一是因为毛泽东在革命时期建立起来的政治威望所致;二是因为时不时的政治运动,极大地限制了干部的权力。

后者,也可以被看做限制权力的一种极端的办法。

就在中国用更极端的办法限制官员权力的同时,1974年,香港成立了廉政公署,正是这个机构使得香港成为全球最为廉洁的城市之一。

第一次反腐高潮

廉政公署成立5年后,1979年1月,在北京,中共中央纪律检查委员会正式恢复。多年以后,这个党内机构成为贪腐分子最害怕的单位。

与各级纪委陆续恢复的同时,1980年,在“文革”期间停止运作的检察机关开始恢复。中国的检察机关除了具有国家公诉人的身份外,还同时拥有侦查的权力,检察院也成为反贪腐最前沿的法律机构。

这一年2月,26岁的童海保考入安徽省马鞍山市当涂县检察院,成为一名书记员。

2002年,童海保获选中国十大杰出检察官,这名长期在反腐一线工作的检察官,2003年成为全国人大代表后,因为一连串的反腐议案,受到了人们的关注。

而在改革开放初期,作为法律监督机关的检察院,地位远远不如法院和公安局,很多人甚至不知道检察院是干什么的。让童海保印象深刻的是,在当涂县,甚至有人拿着木材检查单走进检察院,以为这里是木材检查站。

当时贪腐案件比较少。事实上,可被贪污的资源也非常之少。童海保曾经办过一个贪污案,一个小学校长贪污购买作业本的提成费获刑三年,金额是2000元。

上世纪80年代初期,贪污1000元即可定罪,现在这个数字是5000元,而在新中国成立初期,贪污30元就已犯罪。

社会已经悄无声息地发生着巨大的变化,而对权力的限制和监督的力度并未及时跟上。在上世纪80年代初期,由于知青返城找工作、大学生毕业分配、企业的供销人员寻找客户,托关系、走后门一时流行。

到上世纪80年代中期,情况变得严重起来,倒卖耐用消费品在沿海地区开始猖獗,一些握有权力的政府机构也参与其中。官办企业成为经济领域最活跃的力量。据当时统计,从1986年到1988年,全国猛增了30万家“公司”、“中心”,其中62%以上的企业政企不分、官商不分。特别是一些高干子弟依仗权势和各种关系经商,倒卖各种紧俏商品大获其利。

紧跟着上世纪80年代中期的这次腐败高潮,便是反腐力度的加大。

1986年1月6日上午到9日下午,8000多名中央机关干部在人民大会堂召开大会。在这个被称为“八千人大会”上,中央号召中央党政机关全体党员干部在端正党风中成为全国的表率。

同一时期,全国各地的检察院相继成立了反贪污贿赂局(以下简称反贪局),侦查范围也更细化为国家工作人员。

“成立反贪局后,打击的目标更明确了,我们也配备了测谎仪等更多的侦查工具。”一直在基层检察院工作的童海保说。

很多人对反贪局寄予厚望,甚至希望这个机构能像香港的廉政公署一样一举涤扫浊流。

特殊时期的贪腐黑洞

时间来到1992年。

这一年,在上海的女学者林喆开始撰写她关于反腐研究的第一本著作《权力腐败与权力制约》。但这本很快就写完的著作,却没有出版社愿意出版。

在安徽,基层检察官童海保明显感觉到腐败案件开始增多了。“1992年的贪腐案件一下占到了60%,后来占到80%甚至90%。”

经济领域的变革引领着中国向摆脱计划经济的轨道转型。上世纪90年代之后,中国明确提出将建立社会主义市场经济体制,计划经济尚未退场,两种经济轨道奇妙地在中国并行了数年,其导致的“价格双轨制”使得各地的权力机构,可以“合法”大肆攫取不当利益。

当时,重要的物资,如钢铁等价格,都分为两层级——国家计划内的价格非常低廉;而进入市场流通的价格则相对较高。谁要有能力搞到批条,就可以按低廉的计划内价格买来物资,再以昂贵的市场价卖出。一入一出,权力即可轻易地变现为金钱。

学者胡鞍钢称此为权力“寻租”,计划内价格与市场价格的差价即为租金。林喆说,按照当时学者的粗略统计,1992年“租金”为6000多亿元,占国民收入的32%。

一些涉及高级领导人的贪腐大案开始出现。1995年4月,时任北京市副市长王宝森因贪污挪用公款畏罪自杀。三年后,北京市原市长、市委书记陈希同因贪污罪、玩忽职守罪被判处16年徒刑。

上世纪90年代末,中国基本进入市场经济阶段,双轨制离开历史舞台,权力虽然不能再从差价中直接获取“租金”,但更隐秘的寻租行为仍在持续,贪欲变本加厉。

与活跃的贪腐态势相反,曾被寄予厚望的反贪局受体制所困,终究未能如廉政公署一样,凭一己之力清除腐败。

“检察机关高级别干部的管理权在市一级党委,科级干部管理权在市人事局,财权在财政局,财权、人权都归政府管,你又怎么能去监督政府?”长期在基层检察院工作的童海保说。

正是在这个时候,更强劲的力量开始萌生。

1997年初,江泽民在中纪委第八次全体会议上强调反腐败斗争是关系党和国家前途命运的严重政治斗争。不久,全国人大常委会原副委员长成克杰被查处。

这一年,在高调的反腐舆论中,林喆的书终获出版。

反腐中国模式

与林喆的书出版同年,1997年新修订的刑事诉讼法开始实施,其中的一条规定,让检察官们面对某些智商更高的贪腐嫌疑人时,有些束手束脚——在侦查过程中,不得传唤嫌疑人超过12小时,不得连续传唤。

一次,童海保侦办了一起警察接受贿赂徇私枉法的案件,对方是一名经验丰富的探长。

来到检察院后,他将六盒烟往桌上一撂,就沉默不语了。面对反复询问,他反问说:“如果你在我的位置上,你会说吗?”12个小时一到,熟知法律的探长起身离开。无奈中,童海保求助于纪检部门对这名警察进行了“双规”。在被“双规”的第五天,这名警察交代了受贿的事实。

到上世纪90年代后期,纪检机关开始成为反腐战线中最有力的机构。

在此前,中国重要的反腐力量有三支,在党的内部有纪检机关,在政府序列有监察机关,在司法序列则是检察院的反贪局。1993年,中纪委和监察部开始合署办公。纪委为主导的反腐功能开始加强。事实上,党内监督的力度一向是中国反腐力度的风向标。作为执政党,从中央领导到地方官员绝大多数为共产党员,强化党内监督,是对政府权力制约的最有效办法。

早在1980年,中纪委拟定的《关于党内政治生活的若干准则》向全党公布。其中确定各级领导干部要接受监督,不得搞特权。2004年,《中国共产党党内监督条例(试行)》和《中国共产党纪律处分条例》先后出台,媒体评论,党内监督的规范化和制度化进入了新的阶段。

作为执政党内部的纪律监督机构,纪委逐步走向反贪腐的最前沿阵地。特别是在省部级高官的反腐案件中,以中纪委为主导,结合其他反腐机构和灵活办法的反腐“中国模式”已经形成。

在中国,纪委人员是比检察官更让贪官们胆寒的人。童海保说:“中国是一个崇尚权力的国家,相对于崇尚法律,人们更习惯崇尚权力。”

2003年当选为全国人大代表的童海保连续提出议案,希望将反腐中国模式法律化,制定反腐特别法以加大反贪腐的力量。

五支监督力量

2000年以后,公众对贪腐更加关注,空气也更加开放。在媒体的高密度报道下,各种贪腐现象被曝光——多个省份交通厅长因手握修路大权受贿而相继落马;经济最活跃的金融领域频发大案;出现国企负责人退休前最后捞一笔的“59岁现象”……

在调往中央党校后,学者林喆继续撰写反腐著作。2002年,她主笔出版了《腐败犯罪学研究》,与第一本书艰难的出版过程不同,这本书在成稿两个月后即获出版。

2007年,由中纪委和中央党校组织,林喆具体负责编写的《新时期领导干部反腐倡廉读本》出版。在这本最高规格的反腐教材中,林喆坚持将权力与腐败的关系写入书中。这时,19世纪英国历史学家阿克顿勋爵的名言——“绝对的权力导致绝对的腐败”,也已经被中国民众接受。

在社会上,反腐的文学书籍也层出不穷,作家周梅森的《绝对权力》,成为畅销的反腐小说。2007年初,官场小说《驻京办主任》大获成功。一年后,人们知道,小说作者王晓方,就是轰动全国的“慕马案”中沈阳市副市长马向东的秘书。

权力场不为人知的游戏规则被揭露出来。

2008年,林喆开始修订她的《权力腐败与权力制约》。从1992年写作这本书到现在,更多的腐败大案和反腐行动层出不穷,这本书也从不到300页24万字的小册子扩张到600多页60万字。对权力的分析与制约,仍然是这本书的主题。林喆将对权力的监督分为党内监督、党外监督、法律监督、媒体监督和群众监督,而在这五支力量中,“群众监督是做得最不完善的”。

事实上,对权力的制约几乎永无止境。即使是现在公认最有效的以纪委为主导的反腐中国模式,也存在着权力的制约。“纪委书记落马的也不在少数。”林喆说。

2006年9月,湖南郴州纪委书记曾锦春被“双规”,之后查明,曾锦春不但贪污受贿,还无限放大纪委的权力,居然将在党内适用的“双规”手段,施加在党外人员身上。在曾锦春落马前,仅湖南就先后有三名纪委高官落马。

检察官出身的童海保现在是安徽省马鞍山市金家庄区人大主持工作的副主任。虽然出身检察系统,但他对检察院的权力制约也有清醒的认识。对于受贿案件中,侦查权和批捕权均在检察院,童海保说:“这样,查与不查、查多查少、逮与不逮就都在检察院手中了,适度分权,接受外部监督非常重要。”

而对于贪腐的肃清,童海保更希望社会观念的变化,“整个社会应推崇法律之上没有权威”。

中国反贪腐大事记

□1979年

中纪委正式恢复。

□1980年

检察机关恢复。

□上世纪80年代

官倒开始出现,大量官商不分的企业出现。

□1984年

中共中央国务院发出《严禁党政机关、党政干部经商办企业的决定》。

□1986年

“八千人大会”在人民大会堂召开,党内开始整风。

□1993年

中纪委与监察部合署办公。

□上世纪90年代末社会主义市场经济初步建成,利用计划与市场差价的牟取暴利现象基本消失。但更多形式的权力寻租现象抬头,特别是在土地出让领域。

□2000年

全国人大常委会原副委员长成克杰因受贿被判处死刑。

□2001年

云南省原省长李嘉廷,公安部原副部长李纪周,沈阳市原市长慕绥新、副市长马向东等腐败分子被查处。

□2004年

中纪委、中组部建立完善了巡视制度。同年,《中国共产党党内监督条例(试行)》和《中国共产党纪律处分条例》先后出台。

□2005年

中国加入联合国反腐公约。

本报记者 徐一龙


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