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国际新规能否管得住中国香烟?


763 人阅读  日期:2008-12-6 16:51:10  作者/来源:南方网 作者:肖华


没有一种商品,像烟草这样既能致命又被允许四处种植与贩卖。在中国,中央税收与部分地方经济增长却离不开烟草。在国际控烟大会上,一位中国代表团的发言人在会上感慨:“对我来说这像是经历一种酷刑。”中国此次被迫接受控烟公约三条新准则。

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为了让人少吸烟,把“腐烂的肺”等警示图片印在烟盒上,并且全面禁止任何形式的烟草广告、促销与赞助,禁止烟草行业干预政府政策。这是中国在最近一次国际控烟大会上艰难接受的控烟公约三条新准则。

但是,国内长期从烟草中受惠的中央税收与部分地方经济,能因此与烟草脱敏吗?在专卖制下的中国烟草,能做到不去干预政府的公共卫生政策吗?

腐烂的肺、发黑的嘴、浑身插满输液管的婴儿……从明年1月9日开始,这些弥漫着死亡气息的警示图片将出现在全世界的烟盒上,以警示吸烟者。

这是11月17-22日,全球130多个国家在南非德班的国际控烟大会上艰难通过的重要标准之一。会议还通过了另两个实施标准:全面禁止任何形式的烟草广告、促销与赞助;禁止烟草行业干预政府政策。这三条实施标准已被各国的烟草控制实践证明是行之有效的方法,其中烟盒警语最为直接,而禁止烟草行业干预政府则最为根本。

但对中国来说,同意这三个准则却颇费周折。因为中国是世界第一大烟草种植国、第一大消费国并实行着世界上唯一一个烟草国有专卖体制。一位中国代表团的发言人在会上感慨:“对我来说这像是经历一种酷刑。”

这是《烟草控制框架公约》的第三次缔约方会议。中国在2003年签署该公约,2006年1月正式生效。在此期间,中国作为烟民最大国的政府表现一直受到国际认可,在泰国会议上还曾担任过主席。不过随着谈判不断深入,公约触及更多深层问题,中国尽管在最后接受了本次会议讨论的三条实施标准,但履行仍会困难重重。

11月24日,上海卷烟厂在媒体显要位置刊登声明,通知烟民其旗下品牌近日将改变包装。国内各卷烟厂近日都将纷纷刊载类似声明。但南方周末记者从多家烟草公司获悉,出于对销售的担心,他们的新烟盒目前依然不打算印刷警示图。

中国控烟难在何处?

“如果失去烟草,中国拿什么替代烟草税收”

没有一种商品,像烟草这样既能致命又被允许四处种植与贩卖,这被称为烟草工业的“原罪”。

科学证明烟草中所含的尼古丁会让消费者上瘾,而各国的烟草历史则证明它也会让种植、贩卖甚至一切能从中取得财富的人“上瘾”。中国农民李盛平就是受益者之一。

52岁的李盛平是湖南省浏阳市龙伏乡人,自从10年前开始为长沙卷烟厂种植烟叶后,他再也离不开这种大叶植物。

去年,李盛平家种了16亩烟叶,纯收入3万多元,是种植水稻收入的10倍以上。而收完烟叶,夫妻俩还能赶上再种一季晚稻。

在烟草公司与地方政府的精心组织下,从种植到收购,烟农都“备受呵护”。一位长年研究农业的著名学者曾经感慨:“烟草是中国农业中规模化程度最高、效率最高的,如果都能做到烟草这样,中国农业跟中国农民都不用发愁了。”

但毫无疑问,烟草公司才是最大的获益者之一。连续数年,烟草业都跻身于十大暴利行业之中。

另一个世界公认的获益者则是政府。从4个世纪前英国发现烟草这个新兴商业明星能带来源源不断的税收收入开始,烟草就成为了课税最重的一种消费品。

在中国,烟农每种植一亩烟叶,就必须要上交20%的农业税。加上烟草销售环节征收的计算复杂的各种形式的课税,卷烟的综合税率约在40%左右(为了控制烟草,西方国家通常实行60%—70%的高税率)。

烟草工业每年为中央财政贡献的税收超过1000亿元,尽管近年占整体税收的比重有所下降,但依然占7%左右。

为地方政府所作的贡献更大。烟草税收支撑了烟草第一大省云南财政的48.8%,第二大省湖南的28.9%。再细分到一些地市,烟草甚至成为绝对支撑,贡献了财政收入的六七成。

在这些地方的村舍屋间,处处刷着大幅标语“种烟致富”、“少生孩子,多种烟”。

“如果失去烟草业,”一位不愿透露姓名的烟草公司人士反问,“中国拿什么替代烟草税收?拿什么让农民脱贫致富?”

谁来替代经济上的尼古丁?这是在控烟的国际潮流之下,治疗中国经济“烟瘾”不可回避的现实问题。

中国烟草遭受国际“脏烟灰缸”奖

如果说经济之瘾依然是全球都面临的问题,那么随着此次南非会议的闭幕,中国独有的体制问题,将再无遮挡地被推到巨大的国际压力之下。

中国是世界上唯一一个实行烟草业100%国有专卖体制的国家。与其他国家不同,在中国,政企不分的烟草专卖体制却将监管者和经营者混为一体——烟草专卖局与中国烟草总公司只不过是一套人马,两块牌子。“三年前当中国签署框架公约时,我是多么意外,”帕翠莎·兰伯特说。数年前,她曾作为南非参与框架公约谈判团团长参与了整个谈判,“中国的政府和烟草业坐在同一张桌子上,而这个公约要将桌子切开。”果然,切开桌子并不那么容易。

在2003年签署框架公约之后,中国成立了八个部委组成的履约协调小组,烟草局也赫然其中。牵头单位则是烟草专卖局的主管单位发改委(今年实行大部制改革后,烟草专卖局改由工信部管理)。

体制不清的结果,在此次南非会议上得到充分体现,并带来了强大的国际压力。

11月19日,在讨论关于烟草包装警示语的实施准则时,绝大多数国家都赞成不作修改地通过,但中国代表团发言说使用腐烂的肺等图片警示很困难,理由是:中国烟盒上的名山大川是历史文化的积淀,放上难看的图片是“对广大公众的污辱和不尊重”,因此“尽管从法律上、健康上中国不反对,但从民族感情和文化基础上有保留意见”。

发言的人士正是来自中国烟草专卖局。“我国烟草业的利税特别是利润在很大程度上依赖只占总量一成左右的高档卷烟,”早在此前中国烟草专卖局组织编写的《<烟草控制框架公约>对案及对中国烟草影响对策研究》一书中,可以看到烟草业对于履行公约采用有效警示语的担心,“目前我国高档卷烟的消费中以礼品形式的转移消费占了很大份额,由于包装的巨大改变,将可能导致我国的高档卷烟从礼品形式转移消费领域快速减少或退出,还可能导致高档卷烟的价格回落”。

正因为对于改变包装的担心,烟草专卖局与质检总局此前数月联合发布了烟草包装的中国标准,规定仅需采用文字警语,面积只需达到30%——这是框架公约规定的最低要求,“中文字体高度不得小于2.0mm”——六号字的标准。

当晚,中国被与会的200名全球NGO代表授予“脏烟灰缸”奖,“颁奖词”是:“宁要漂亮烟盒,不要公民健康”。

中国是首次获奖。每次框架公约会议召开期间,NGO们将根据各国代表团的表现集体评选出当天的“兰花奖”与“脏烟灰缸奖”,以赞扬或谴责获奖者。

中国控烟的体制之惑

国际压力让烟草局的人士再也未能成为中国代表团的发言人。在随后一个对中国来说更为严峻的议题——禁止烟草业干预政府的讨论中,中国与日本(政府控制着烟草业的50%)在会议上“遭遇围攻”。在强大的国际压力之下,经过艰苦的谈判,中国“出人意料地”同意了这一准则。

为了条款能适用于中国,框架公约的有关实施准则列举了种种限制烟草业干预政府的行为:如政府不能给予烟草业任何优惠政策,限制相关官员与烟草工业的交往,禁止政府与烟草企业合作,还特别加上“以上所有都适用于国有企业”。

有趣的是,随着这一准则的通过,下一次缔约方会议中国也许将面临由谁参加谈判的尴尬。

按照实施准则,中国不仅应保证国有烟草公司的代表不能成为代表团的任何一部分成员,还必须保证不允许“受雇于烟草业或任何促进烟草业利益的实体的任何成员”参加代表团,或者参与制定烟草控制政策。

但这和现行的烟草管理体系直接产生矛盾,中国的履约协调小组的牵头人是工信部,而烟草专卖局局长是工信部党组成员,工信部的职责之一是“拟定卷烟生产计划”。

“让生产烟草的人来控烟,不是让左手打右手吗?”民间控烟机构新探健康发展研究中心常务副主任吴宜群说。这正是中国烟草控制的体制之惑。

得不偿失的烟草消费文化

中国独特的消费文化也造成了控烟难。

婚宴、庆典、逢年过节礼尚往来,卷烟不仅是中国人的仪式与日常生活中的一个重要角色,更是身份与地位最直接的区别方式:

在大多数国家,各个品牌各个档次之间的卷烟价格差别并不很大,美国人将其称为“最平等的商品”。但在中国,烟草的价格差别却如天壤,最便宜的每包售价不过一两元,最昂贵的每包数百元甚至上千。

买的不抽,抽的不买,是高价烟消费中公开的秘密——这是国人用来送礼或者公款消费的最常见的东西,有的品牌甚至曾经露骨地大做广告“××烟,厅局级的享受”。

这一切社会信息,都在刺激着烟草消费。

随着烟草财富的迅速膨胀,中国人却成为世界上最不知道烟草危害的人群之一。

一项对全球15个国家的吸烟者进行的调查表明,中国只有不到10%的人认为社会不赞成吸烟,为全球最低。对于“淡烟”的危害,中国有60%的人认为更少伤害,为全球最高。

整个社会意识如此淡漠,公众的健康日侵月蚀。

北京大学中国经济中心副主任李玲所做的“中国吸烟成本的估算”的研究显示,以2005年的数据来计算,吸烟导致疾病的直接成本和间接成本总和为2275.48亿至2870.71亿元之间。而2005年烟草工商税收合计约为2000多亿元,烟草致病的经济成本已经抵消了烟草利税收益。

也有其他一些国家的相关研究得出了类似结论。尽管从1950年代开始,这类研究在利益各方中存在争议,但一个国际公认的逻辑是,全社会已因吸烟带来的公众健康受损而付出了更多卫生成本。

比卫生成本更大的代价是生命。

1999年,前世卫总干事布伦特兰博士访华时曾断言,烟草将会杀死29岁以下的3亿中国人中的1亿,其中5000万将死于中年。

“在人的健康与生命面前,如果连烟盒警语都无法改变,将是我们的耻辱,将是中国的不幸。”中国疾控中心副主任杨功焕说。


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