【大公网讯】国民党中央政策会大陆情势双周报1544期刊出特稿，回顾2008年大陆「党政情势」——

2008年，中国大陆可谓大事不断。一方面，中共成功举办了奥运会，对内凝聚了民众爱国热情，对外宣示「中国崛起」。另一方面，又出现了不少严重的自然灾害与社会事件，诸如南方雪灾、四川地震、西藏暴动、瓮安群众事件，以及对食品安全危害甚大的三鹿毒奶事件等，使得大陆社会积蓄已久的社经矛盾再次引起注意。下半年在国际金融危机的冲击下，大陆经济也出现明显衰退迹象。自11月以来，中共采取一系列强劲措施试图刺激经济增长，但其成果如何仍有待观察。本文针对2008年大陆国务院换届改选、大部制改革、地震灾情的危机处理、北京奥运顺利举办、国际金融危机等五项重大事件做一综合性回顾。

一、国家机关人事更替

2008年2月中共召开第十七届二中全会，随后又于3月召开第十一届「两会」（全国人大、全国政协）。二中决定新一届国家机构（正副国家主席、国务院领导班子、全国人大领导班子）和全国政协主要领导人建议名单，人事布局大致依循过去惯例或中共十七大的安排。另外，二中讨论并审议涉及国务院「大部委」改革的《关于深化行政管理体制改革的意见》、《国务院机构改革方案（草案）》后，《国务院机构改革方案（草案）》被提交给十一届人大审议并获得通过。

在国务院部分，本届内阁成员包括国务院副总理4人，分别为李克强、回良玉、张德江、王岐山；国务委员5人，为刘延东、梁光烈、马凯、孟建柱、戴秉国；国务院组成部门的部委首长则有27名。四位副总理当中，除了回良玉为连任外，其余都是新任命。本届的四位副总理的学科背景与上届极为不同。上届副总理当中，黄菊、吴仪、曾培炎都是工程师，但本届的四位副总理全部都有经济专业的背景。此外，上届的四位副总理当选时的平均年龄是63.5岁，本届的平均年龄则降至59.8岁，下降近四岁。最年轻者为李克强，年仅52岁，是近二十年来最年轻的一位副总理。五位国务委员全部是新人。梁光烈、马凯、孟建柱分别兼任国防部长、国务院秘书长和公安部长；刘延东分管教育文化与社会事务；戴秉国兼任中共中央外事工作领导小组办公室主任，分管外交。上届与本届的国务委员的人数、业务分工都相同，显见国务委员的配置已经相当制度化。值得注意的是，二中全会并未增选习近平为中共中央军委副主席。据外界报导，这是因为胡锦涛提出「多给习近平同志学习领导人的时间」的观点。然而，在「两会」中习近平仍被选为国家副主席。

人大政协高层的人事安排大致依循过去惯例，但副手年龄层大幅年轻化，全国政协的地位也应该会稍微提升。在全国人大方面，吴邦国（1941年次）续任委员长，副委员长共13人，较上届少2人。其中，超过三分之二为新人。除了王兆国、路甬祥、乌云其木格、韩启德为续任外，其它都是初次当选。这些领导多在1940年后出生，只有民革主席周铁农为1938年出生。政协主席由贾庆林连任，副主席共25名，13名为初次当选。原中办主任王刚（1942年次，现年66岁）以政治局委员身份出任政协第一副主席，是近些年来首见。

此次高层人事调整之特点有二：第一、在本届新一届国家领导人人选的选定过程中，中共启动较大程度的民主评议程序，这被外界视为中共党内民主扩大的一大步。未来或将推广至地方领导人任用推荐过程中，并将逐步形成制度。这可视为中共想扩大政治参与与民意基础的作法。第二、官员呈现出年轻化和专业化的情形。本届的四位副总理平均年龄较之上届，下降近四岁。李克强年仅52岁，显见其接班的优势。此外，副总理、国务委员、部委首长多拥有大专学历，甚且具备博士学历和经济师的资历，显见其年轻化与专业化的情形已经相当普遍。

二、省级政府、人大、政协换届改选

此外，大陆各省政府也在2008年换届改选。本次换届一共选出省级人大领导231人、政府领导270人、政协领导314人。其中，正职共有93人，副职722人，合计815人。这次省级领导换届约有五项亮点：

（一）政府领导班子「四、五、六」梯队的形成：「60后」的干部纷纷出线，不少人担任省级正、副领导职。这些「60后」的干部仅40岁出头，未来尚有20年的仕途生涯，将成为中共政治的核心要角。

（二）学者型官员获大幅拔擢：除了党外人士之外，中共干部颇多学者经历。此外，文法科出身的学者数量大于理工科，可见中共的执政已经不再局限于「发展」，更侧重于「管理」，以解决发展不均所衍生的社会问题。

（三）官员轮调的多元性，特别是把发达地区干部调往落后地区任职：此举除为打破地域之见外，更希冀藉由东部官员的执政经验，带动中西部的发展，以达到整体均衡的目标。也有许多官员是同省副职升任正职，这是因为着重于政务的熟悉。整体而言，官员过去的政绩表现与能力，是晋升的一大标准。

（四）经过本次改选后，几乎可以确定胡春华为第六代接班群之一：胡春华具备团系背景，又曾在西藏任职，具备政治优势。他以年仅43岁担任大陆最年轻的省长，即使到2017年中共十九大亦仅53岁。惟毒奶粉事件显示河北省地方势力盘根错节，不易根治官商勾结的弊端。本次事件后续处理的成败将考验胡春华的政治前途。

（五）非中共党籍人士虽获得大幅度的晋升，但只能甄补较不重要的职位：本次换届被选为副省长的非中共人士，一般少有正职从政的经历，多是由副地厅级直接提拔为副省长。这证明中共并非以正常行政历练来甄补党外人士，而是以专才的考量「特许」其进入副部级职位，来协助处理专业问题。但由于欠缺正常行政历练，非中共党籍的人士升得快但也停得快，只能停留在限定级别与工作领域，难以再进一步进入核心领导。

三、推动国务院机构的大部制改革

从1982年开始，中共因应环境需要，先后进行过五次行政管理体制改革，不断裁减、调整政府机构，进行政府职能转变。2007年中共十七大政治报告指出，要落实「加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制」。对中共来说，大部委体制是行政管理体制改革的一个重要环节，而后者又是政治体制改革的重要内容（建设服务型政府），攸关满足社会主义市场经济的需要。大部委体制构想的原则是「精简、统一、效能」和决策权、执行权、监督权相互制约和协调的「行政三分制」。据此，中共十七大报告正式提出的「大部制」概念，成为2008年行政改革的重点。

十一届人大通过的大部制方案有几个特色：第一、在稳定中推进改革，短期改革幅度不大。经整合后的国务院部委从现有的 28个略减为27个，原本推测的大农业、大金融、大交通、大能源、大文化等几个主要大部委，并未在这次改革中进行整合。在时间规划上，需要时间长达十年。改革方案显示的改革力度小于预期，显现中共稳健渐进改革的作法。第二、新组建五大部委、裁撤六旧部委。此次机构改革方案是以改善民生为重点，加强和整合社会管理和公共服务职能，相关职能部门的整合亦集中于此。根据方案，新组建工业和信息化部、交通运输部、人力资源和社会保障部、环境保护部、住房和城乡建设部。同时裁撤国防科工委、信息产业部、交通部、人事部、劳动和社会保障部、建设部。第三、部分部委进行职能调整。除了新设部委之外，还有其它部委的职权遭到调整。国家食品药品监督管理局改由卫生部管理，将加强食品药品监管体制（如食品标准），并且查处食品安全的重大的事故。国家发改委职能重新划分，强化其宏观管理职能，弱化微观管理职能。成立国家能源委员会、国家能源局，委员会负责研究拟定国家能源发展战略，审议能源安全和能源发展中的重大问题，协调各部工作，能源局则将进一步加强能源行业管理。

不过，大部制的改革成效仍有待观察。首先，这次通过的大部制改革方案的妥协性很高，显见中共采取「先易后难」的渐进策略。胡温等现任领导人都属于职务权力型的领导人，权力基础比毛邓脆弱许多，无法推动大规模的改革。然而，2012年习近平、李克强主政后，他们既是职务权力型领导人，又才刚上台，可能面临更大的既得利益者反弹，因而不易做出超过胡温的程度。大部委体制改革能达成何种成效都还是未知数。其次，这次国务院部门调整，多属于部门间的功能调整。在这次改革方案中，出现部份部委「合并－分开、增设－裁撤」的来回摆荡。最后，大陆的行政机构改革之所以十分艰钜，关键在于「权力部门化、部门利益化、利益集团化」三种现象，能不能建立起有效的权力约束机制，能不能有效遏制部门利益，怎样防止因权力过度集中而产生的腐败问题，成为影响改革成效的一大关键因素。

四、汶川地震善后显示中共危机处理能力提高

2008年5月发生的汶川地震夺取近十万人的生命，全部的受灾人数超过四千万人。相较于之前雪灾与西藏骚乱的处理，中共在地震后所采取的措施却进步不少，把原本可能随之而起的危机消弭于无形。外界普遍认为中共在危机处理的能力与机制上有著长足进步。

这种进步首先在于主动公开震灾及处理的讯息，不再封锁灾情。以往中共经常隐匿不报造成大量死伤的天灾。1976年7月河北省唐山市发生大地震，灾情亦未见于媒体；2003年SARS疫情爆发，官方更是一度完全封锁消息，拒绝国际关心。这次震灾发生以后，中共媒体迅即报导援救行动新进展。这种对灾情毫不掩饰的作法是过去不见于中共政权的。

其次，中共处理危机的能力展现于其动员全国资源的能力上。地震发生后，胡锦涛随即发布救灾指示，温家宝则于地震次日亲抵四川，安抚被安置的灾民。到了5月14日，已经有十万军警进入所有受灾县抢救。这项人力调动既体现以胡锦涛对军队的控制力，也显示紧急调动多军种、多兵种的协同能力。

此外，大陆NGO组织在汶川震灾中也展现活力。在地震发生的第二天，中国扶贫基金会、中国青少年发展基金会、爱德基金会等各类民间组织，集体发出了「中国民间组织参与汶川地震救灾行动联合声明」，而后参与此项联合声明的民间组织更是不断增加，他们通过募捐筹款、志愿者服务等方式参与到由国家主导进行的救灾行动中。

五、北京奥运顺利举办

2008年8月北京奥运顺利举行，大陆队总奖牌虽然小输于美国，但金牌数远远超过美国。藉由举办奥运，中共成功达成宣示「中国和平崛起」、部分地区向现代化国家转型两项目标。中共希望藉奥运型塑新的国际形象，利用奥运向世界展示自己的国家，并透过宣传来帮助巩固政权。一个国家在奥运会中表现、夺牌的状况，向来被视为国家实力的展现。对外，中共当局藉此展现综合国力，让国际社会了解到中国的「和平崛起」。对内，中共希望藉由举办奥运凝聚民族意识，增加民众向心力。虽然在筹备奥运的期间，西藏爆发流血骚动，最后引起传递圣火的过程中不少海外团体的抗议和杯葛。然而，中共迅速运用这种境外反「中」浪潮，转变成民族主义，有助于全民动员办好奥运，以及提高民众对政权的向心力。

其次，中共也成功地利用本次奥运促进中国大陆（至少北京等活动地区）向现代化国家转型。近年来中共政府投资主要集中于城市基础设施建设。不论在第三产业、交通、运输、仓储、邮政业、文化、体育和娱乐业等方面，增幅都超过了50%。为了确保奥运期间的交通便利，机场第二高速、机场南线和京平高速公路等三条高速公路同时通车。除了硬件建设与环境改善工程之外，中共也大力推动现代化国民礼节，要求民众注意生活礼节，如排队、不大声喧哗等等。换言之，中共利用这次举办奥运机会改造民众生活素养，提升公德心。

现在看来，前述目的在中共倾全国之力「护盘」的情况下，已获致相当成果，一般中国人民莫不以中共能办好奥运为荣，且经过奥运的洗礼，也进一步扩大了北京周围地区的现代化程度，而奥运也的确北京市民提供了大量创业和就业的机会，使居民收入有所提升。而原本外界预期奥运会举办城市在奥运会后，多半会面临总需求急剧下降，比赛场馆、运动员村如何后续利用，与奥运有关的体育、旅游、文化产业出现营运困难等问题，以致于出现「低谷效应」的经济萧条现象，却因为国际金融海啸的来临而变得理所当然，中共反而因此免去「为办奥运，债留全民」的质疑。

六、国际金融危机影响深远

奥运结束不久，中共随即从民族主义情绪中冷却下来，面对凶猛的世界金融危机。根据2008年12月15日中国社会科学院发布的《2009年中国社会形势分析与预测》蓝皮书估计，经历雪灾、奥运、国际金融危机后，预计2008年GDP成长率为9.5%，2009年则为8%左右。由于国际金融危机和奥运会后的影响，2008年中国大陆开始出现财政收入的负成长的现象。特别是在10月份以后，财政收入下滑趋势更加明显。不过，根据国际机构的评估， 2009年中国大陆的经济成长率不会到达8%。11月底世界银行预测中国大陆的经济成长率下修至7.5%，是过去19年来的最差表现。国际货币基金（IMF）评估将只有5%，并且引爆大规模失业潮。香港《信报》报导，IMF总经理史特劳斯卡恩日前在马德里的记者会上表示，大陆过去经济成长率高达两位数的盛况不再，估计大陆2009年可能由2008年的9.7%减半至5%到6%。

对中共而言，年经济成长率必须维持在8%以上，才能提供足够的就业机会给上百万从乡村涌向都市的求职人口，但在全球经济不景气的情况下，经济成长率从「保八」落到「保五」。胡锦涛也坦承，2009年中国大陆的就业形势将非常险峻。因此中共中央决定投入4万亿资金的大规模投资，试图扩大内需，希望藉此带动新的经济成长以渡过此次国际金融危机带来的难关。

同时，据估计，2009年中国大陆就业压力可能超过9.4%，将是官方维系的登记失业率的两倍。中国社科院社会所李炜说，预计2009年劳动力净增长高达800万到1000万人，劳动力市场供大于求的趋势将会继续。其中，目前中国大陆150万尚未就业大学生，以及2009年即将毕业的611万大学生将面临更严峻的就业形势。

在当前国际金融危机的情况下，中国大陆的失业问题日益恶化，特别可能造成大学毕业生与农民工之间，在就业机会上的争夺。这个现象背后所隐含的是中国大陆长期以来所存在的城乡差距、失地农民，和农民工迁徙的严重社会问题。当大学生毕业生因为就业困难，而选择从事原本农民工的工作，会迫使大量农民工回到原居乡村，但是回乡之后却无地可供耕种，必然会产生严重的就业问题、经济损失，甚至引发社会动荡。

基于2009年的经济环境极为严峻，稍有不慎就会带来的严重社会问题。中共中央于2008年11月10日至26日在中央党校、国家行政学院等五所干部培训学校，举办「学习贯彻党的十七届三中全会精神」县委书记培训班，轮训全国两千余位县委书记。学习内容不仅有中央文件，还有经济管理、基层治理和突发事件应对等实际操作。其政治意涵在于在当下群体性事件频发、基层矛盾加剧的背景下，中共有意迅速提高县委书记的执政能力和水平，避免新一轮与农村改革有关的政策在基层出错，而导致社会不安。

七、结语

大陆国务院总理温家宝称2008年是所谓「最困难的一年」。2月的雪灾、3月的西藏暴动、5月的汶川地震、6月的瓮安事件、9月的三鹿毒奶事件，层出不穷的国内突发事件冲淡了北京奥运的喜庆色彩，随之而来的全球金融风暴更让中共领导人疲于奔命，就怕积累已久社会矛盾因为经济动荡而爆发。

除了天灾之外，中共也承认一连串社会骚乱之所以发生，与30年改革开放进入新阶段有关，更与政治社会治理模式、经济增长模式、社会分配不公等问题的不断积累脱不了关系。中共现在的处理手法，诸如还地权于民、破除城乡二元体制、调整经济结构或加大反腐力度，都向外界显示其高度的改革意愿。未来一年，中共将面临国际金融危机的严格考验，而这将对大陆社会安定产生重大的影响。

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