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国民党内刊综述08大陆党政情势


1475 人阅读  日期:2009-01-15 21:35:05  作者/来源:大公网讯


【大公网讯】国民党中央政策会大陆情势双周报1544期刊出特稿,回顾2008年大陆「党政情势」——

2008年,中国大陆可谓大事不断。一方面,中共成功举办了奥运会,对内凝聚了民众爱国热情,对外宣示「中国崛起」。另一方面,又出现了不少严重的自然灾害与社会事件,诸如南方雪灾、四川地震、西藏暴动、瓮安群众事件,以及对食品安全危害甚大的三鹿毒奶事件等,使得大陆社会积蓄已久的社经矛盾再次引起注意。下半年在国际金融危机的冲击下,大陆经济也出现明显衰退迹象。自11月以来,中共采取一系列强劲措施试图刺激经济增长,但其成果如何仍有待观察。本文针对2008年大陆国务院换届改选、大部制改革、地震灾情的危机处理、北京奥运顺利举办、国际金融危机等五项重大事件做一综合性回顾。

一、国家机关人事更替

2008年2月中共召开第十七届二中全会,随后又于3月召开第十一届「两会」(全国人大、全国政协)。二中决定新一届国家机构(正副国家主席、国务院领导班子、全国人大领导班子)和全国政协主要领导人建议名单,人事布局大致依循过去惯例或中共十七大的安排。另外,二中讨论并审议涉及国务院「大部委」改革的《关于深化行政管理体制改革的意见》、《国务院机构改革方案(草案)》后,《国务院机构改革方案(草案)》被提交给十一届人大审议并获得通过。

在国务院部分,本届内阁成员包括国务院副总理4人,分别为李克强、回良玉、张德江、王岐山;国务委员5人,为刘延东、梁光烈、马凯、孟建柱、戴秉国;国务院组成部门的部委首长则有27名。四位副总理当中,除了回良玉为连任外,其余都是新任命。本届的四位副总理的学科背景与上届极为不同。上届副总理当中,黄菊、吴仪、曾培炎都是工程师,但本届的四位副总理全部都有经济专业的背景。此外,上届的四位副总理当选时的平均年龄是63.5岁,本届的平均年龄则降至59.8岁,下降近四岁。最年轻者为李克强,年仅52岁,是近二十年来最年轻的一位副总理。五位国务委员全部是新人。梁光烈、马凯、孟建柱分别兼任国防部长、国务院秘书长和公安部长;刘延东分管教育文化与社会事务;戴秉国兼任中共中央外事工作领导小组办公室主任,分管外交。上届与本届的国务委员的人数、业务分工都相同,显见国务委员的配置已经相当制度化。值得注意的是,二中全会并未增选习近平为中共中央军委副主席。据外界报导,这是因为胡锦涛提出「多给习近平同志学习领导人的时间」的观点。然而,在「两会」中习近平仍被选为国家副主席。

人大政协高层的人事安排大致依循过去惯例,但副手年龄层大幅年轻化,全国政协的地位也应该会稍微提升。在全国人大方面,吴邦国(1941年次)续任委员长,副委员长共13人,较上届少2人。其中,超过三分之二为新人。除了王兆国、路甬祥、乌云其木格、韩启德为续任外,其它都是初次当选。这些领导多在1940年后出生,只有民革主席周铁农为1938年出生。政协主席由贾庆林连任,副主席共25名,13名为初次当选。原中办主任王刚(1942年次,现年66岁)以政治局委员身份出任政协第一副主席,是近些年来首见。

此次高层人事调整之特点有二:第一、在本届新一届国家领导人人选的选定过程中,中共启动较大程度的民主评议程序,这被外界视为中共党内民主扩大的一大步。未来或将推广至地方领导人任用推荐过程中,并将逐步形成制度。这可视为中共想扩大政治参与与民意基础的作法。第二、官员呈现出年轻化和专业化的情形。本届的四位副总理平均年龄较之上届,下降近四岁。李克强年仅52岁,显见其接班的优势。此外,副总理、国务委员、部委首长多拥有大专学历,甚且具备博士学历和经济师的资历,显见其年轻化与专业化的情形已经相当普遍。

二、省级政府、人大、政协换届改选

此外,大陆各省政府也在2008年换届改选。本次换届一共选出省级人大领导231人、政府领导270人、政协领导314人。其中,正职共有93人,副职722人,合计815人。这次省级领导换届约有五项亮点:

(一)政府领导班子「四、五、六」梯队的形成:「60后」的干部纷纷出线,不少人担任省级正、副领导职。这些「60后」的干部仅40岁出头,未来尚有20年的仕途生涯,将成为中共政治的核心要角。

(二)学者型官员获大幅拔擢:除了党外人士之外,中共干部颇多学者经历。此外,文法科出身的学者数量大于理工科,可见中共的执政已经不再局限于「发展」,更侧重于「管理」,以解决发展不均所衍生的社会问题。

(三)官员轮调的多元性,特别是把发达地区干部调往落后地区任职:此举除为打破地域之见外,更希冀藉由东部官员的执政经验,带动中西部的发展,以达到整体均衡的目标。也有许多官员是同省副职升任正职,这是因为着重于政务的熟悉。整体而言,官员过去的政绩表现与能力,是晋升的一大标准。

(四)经过本次改选后,几乎可以确定胡春华为第六代接班群之一:胡春华具备团系背景,又曾在西藏任职,具备政治优势。他以年仅43岁担任大陆最年轻的省长,即使到2017年中共十九大亦仅53岁。惟毒奶粉事件显示河北省地方势力盘根错节,不易根治官商勾结的弊端。本次事件后续处理的成败将考验胡春华的政治前途。

(五)非中共党籍人士虽获得大幅度的晋升,但只能甄补较不重要的职位:本次换届被选为副省长的非中共人士,一般少有正职从政的经历,多是由副地厅级直接提拔为副省长。这证明中共并非以正常行政历练来甄补党外人士,而是以专才的考量「特许」其进入副部级职位,来协助处理专业问题。但由于欠缺正常行政历练,非中共党籍的人士升得快但也停得快,只能停留在限定级别与工作领域,难以再进一步进入核心领导。

三、推动国务院机构的大部制改革

从1982年开始,中共因应环境需要,先后进行过五次行政管理体制改革,不断裁减、调整政府机构,进行政府职能转变。2007年中共十七大政治报告指出,要落实「加大机构整合力度,探索实行职能有机统一的大部门体制,健全部门间协调配合机制」。对中共来说,大部委体制是行政管理体制改革的一个重要环节,而后者又是政治体制改革的重要内容(建设服务型政府),攸关满足社会主义市场经济的需要。大部委体制构想的原则是「精简、统一、效能」和决策权、执行权、监督权相互制约和协调的「行政三分制」。据此,中共十七大报告正式提出的「大部制」概念,成为2008年行政改革的重点。

十一届人大通过的大部制方案有几个特色:第一、在稳定中推进改革,短期改革幅度不大。经整合后的国务院部委从现有的 28个略减为27个,原本推测的大农业、大金融、大交通、大能源、大文化等几个主要大部委,并未在这次改革中进行整合。在时间规划上,需要时间长达十年。改革方案显示的改革力度小于预期,显现中共稳健渐进改革的作法。第二、新组建五大部委、裁撤六旧部委。此次机构改革方案是以改善民生为重点,加强和整合社会管理和公共服务职能,相关职能部门的整合亦集中于此。根据方案,新组建工业和信息化部、交通运输部、人力资源和社会保障部、环境保护部、住房和城乡建设部。同时裁撤国防科工委、信息产业部、交通部、人事部、劳动和社会保障部、建设部。第三、部分部委进行职能调整。除了新设部委之外,还有其它部委的职权遭到调整。国家食品药品监督管理局改由卫生部管理,将加强食品药品监管体制(如食品标准),并且查处食品安全的重大的事故。国家发改委职能重新划分,强化其宏观管理职能,弱化微观管理职能。成立国家能源委员会、国家能源局,委员会负责研究拟定国家能源发展战略,审议能源安全和能源发展中的重大问题,协调各部工作,能源局则将进一步加强能源行业管理。

不过,大部制的改革成效仍有待观察。首先,这次通过的大部制改革方案的妥协性很高,显见中共采取「先易后难」的渐进策略。胡温等现任领导人都属于职务权力型的领导人,权力基础比毛邓脆弱许多,无法推动大规模的改革。然而,2012年习近平、李克强主政后,他们既是职务权力型领导人,又才刚上台,可能面临更大的既得利益者反弹,因而不易做出超过胡温的程度。大部委体制改革能达成何种成效都还是未知数。其次,这次国务院部门调整,多属于部门间的功能调整。在这次改革方案中,出现部份部委「合并-分开、增设-裁撤」的来回摆荡。最后,大陆的行政机构改革之所以十分艰钜,关键在于「权力部门化、部门利益化、利益集团化」三种现象,能不能建立起有效的权力约束机制,能不能有效遏制部门利益,怎样防止因权力过度集中而产生的腐败问题,成为影响改革成效的一大关键因素。

四、汶川地震善后显示中共危机处理能力提高

2008年5月发生的汶川地震夺取近十万人的生命,全部的受灾人数超过四千万人。相较于之前雪灾与西藏骚乱的处理,中共在地震后所采取的措施却进步不少,把原本可能随之而起的危机消弭于无形。外界普遍认为中共在危机处理的能力与机制上有著长足进步。

这种进步首先在于主动公开震灾及处理的讯息,不再封锁灾情。以往中共经常隐匿不报造成大量死伤的天灾。1976年7月河北省唐山市发生大地震,灾情亦未见于媒体;2003年SARS疫情爆发,官方更是一度完全封锁消息,拒绝国际关心。这次震灾发生以后,中共媒体迅即报导援救行动新进展。这种对灾情毫不掩饰的作法是过去不见于中共政权的。

其次,中共处理危机的能力展现于其动员全国资源的能力上。地震发生后,胡锦涛随即发布救灾指示,温家宝则于地震次日亲抵四川,安抚被安置的灾民。到了5月14日,已经有十万军警进入所有受灾县抢救。这项人力调动既体现以胡锦涛对军队的控制力,也显示紧急调动多军种、多兵种的协同能力。

此外,大陆NGO组织在汶川震灾中也展现活力。在地震发生的第二天,中国扶贫基金会、中国青少年发展基金会、爱德基金会等各类民间组织,集体发出了「中国民间组织参与汶川地震救灾行动联合声明」,而后参与此项联合声明的民间组织更是不断增加,他们通过募捐筹款、志愿者服务等方式参与到由国家主导进行的救灾行动中。

五、北京奥运顺利举办

2008年8月北京奥运顺利举行,大陆队总奖牌虽然小输于美国,但金牌数远远超过美国。藉由举办奥运,中共成功达成宣示「中国和平崛起」、部分地区向现代化国家转型两项目标。中共希望藉奥运型塑新的国际形象,利用奥运向世界展示自己的国家,并透过宣传来帮助巩固政权。一个国家在奥运会中表现、夺牌的状况,向来被视为国家实力的展现。对外,中共当局藉此展现综合国力,让国际社会了解到中国的「和平崛起」。对内,中共希望藉由举办奥运凝聚民族意识,增加民众向心力。虽然在筹备奥运的期间,西藏爆发流血骚动,最后引起传递圣火的过程中不少海外团体的抗议和杯葛。然而,中共迅速运用这种境外反「中」浪潮,转变成民族主义,有助于全民动员办好奥运,以及提高民众对政权的向心力。

其次,中共也成功地利用本次奥运促进中国大陆(至少北京等活动地区)向现代化国家转型。近年来中共政府投资主要集中于城市基础设施建设。不论在第三产业、交通、运输、仓储、邮政业、文化、体育和娱乐业等方面,增幅都超过了50%。为了确保奥运期间的交通便利,机场第二高速、机场南线和京平高速公路等三条高速公路同时通车。除了硬件建设与环境改善工程之外,中共也大力推动现代化国民礼节,要求民众注意生活礼节,如排队、不大声喧哗等等。换言之,中共利用这次举办奥运机会改造民众生活素养,提升公德心。

现在看来,前述目的在中共倾全国之力「护盘」的情况下,已获致相当成果,一般中国人民莫不以中共能办好奥运为荣,且经过奥运的洗礼,也进一步扩大了北京周围地区的现代化程度,而奥运也的确北京市民提供了大量创业和就业的机会,使居民收入有所提升。而原本外界预期奥运会举办城市在奥运会后,多半会面临总需求急剧下降,比赛场馆、运动员村如何后续利用,与奥运有关的体育、旅游、文化产业出现营运困难等问题,以致于出现「低谷效应」的经济萧条现象,却因为国际金融海啸的来临而变得理所当然,中共反而因此免去「为办奥运,债留全民」的质疑。

六、国际金融危机影响深远

奥运结束不久,中共随即从民族主义情绪中冷却下来,面对凶猛的世界金融危机。根据2008年12月15日中国社会科学院发布的《2009年中国社会形势分析与预测》蓝皮书估计,经历雪灾、奥运、国际金融危机后,预计2008年GDP成长率为9.5%,2009年则为8%左右。由于国际金融危机和奥运会后的影响,2008年中国大陆开始出现财政收入的负成长的现象。特别是在10月份以后,财政收入下滑趋势更加明显。不过,根据国际机构的评估, 2009年中国大陆的经济成长率不会到达8%。11月底世界银行预测中国大陆的经济成长率下修至7.5%,是过去19年来的最差表现。国际货币基金(IMF)评估将只有5%,并且引爆大规模失业潮。香港《信报》报导,IMF总经理史特劳斯卡恩日前在马德里的记者会上表示,大陆过去经济成长率高达两位数的盛况不再,估计大陆2009年可能由2008年的9.7%减半至5%到6%。

对中共而言,年经济成长率必须维持在8%以上,才能提供足够的就业机会给上百万从乡村涌向都市的求职人口,但在全球经济不景气的情况下,经济成长率从「保八」落到「保五」。胡锦涛也坦承,2009年中国大陆的就业形势将非常险峻。因此中共中央决定投入4万亿资金的大规模投资,试图扩大内需,希望藉此带动新的经济成长以渡过此次国际金融危机带来的难关。

同时,据估计,2009年中国大陆就业压力可能超过9.4%,将是官方维系的登记失业率的两倍。中国社科院社会所李炜说,预计2009年劳动力净增长高达800万到1000万人,劳动力市场供大于求的趋势将会继续。其中,目前中国大陆150万尚未就业大学生,以及2009年即将毕业的611万大学生将面临更严峻的就业形势。

在当前国际金融危机的情况下,中国大陆的失业问题日益恶化,特别可能造成大学毕业生与农民工之间,在就业机会上的争夺。这个现象背后所隐含的是中国大陆长期以来所存在的城乡差距、失地农民,和农民工迁徙的严重社会问题。当大学生毕业生因为就业困难,而选择从事原本农民工的工作,会迫使大量农民工回到原居乡村,但是回乡之后却无地可供耕种,必然会产生严重的就业问题、经济损失,甚至引发社会动荡。

基于2009年的经济环境极为严峻,稍有不慎就会带来的严重社会问题。中共中央于2008年11月10日至26日在中央党校、国家行政学院等五所干部培训学校,举办「学习贯彻党的十七届三中全会精神」县委书记培训班,轮训全国两千余位县委书记。学习内容不仅有中央文件,还有经济管理、基层治理和突发事件应对等实际操作。其政治意涵在于在当下群体性事件频发、基层矛盾加剧的背景下,中共有意迅速提高县委书记的执政能力和水平,避免新一轮与农村改革有关的政策在基层出错,而导致社会不安。

七、结语

大陆国务院总理温家宝称2008年是所谓「最困难的一年」。2月的雪灾、3月的西藏暴动、5月的汶川地震、6月的瓮安事件、9月的三鹿毒奶事件,层出不穷的国内突发事件冲淡了北京奥运的喜庆色彩,随之而来的全球金融风暴更让中共领导人疲于奔命,就怕积累已久社会矛盾因为经济动荡而爆发。

除了天灾之外,中共也承认一连串社会骚乱之所以发生,与30年改革开放进入新阶段有关,更与政治社会治理模式、经济增长模式、社会分配不公等问题的不断积累脱不了关系。中共现在的处理手法,诸如还地权于民、破除城乡二元体制、调整经济结构或加大反腐力度,都向外界显示其高度的改革意愿。未来一年,中共将面临国际金融危机的严格考验,而这将对大陆社会安定产生重大的影响。


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