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中央一号文件提出省管县 参考浙江模式突破财政体制


484 人阅读  日期:2009-02-02 18:55:03  作者/来源:南方周末网络专稿


据新华社消息,2009年中央一号文件2月1日发布,再度锁定“三农”问题。提出要推进“省管县”:“推进省直接管理县(市)财政体制改革,将粮食、油料、棉花和生猪生产大县全部纳入改革范围。稳步推进扩权强县改革试点,鼓励有条件的省份率先减少行政层次,依法探索省直接管理县(市)的体制。”

相对于“省管县”的改革,我国目前大多数地方实行的是“市管县”。

按照我国现行宪法第三十条规定:省、自治区分为自治州、县、自治县、市;直辖市和较大的市分为区、县。自治州分县、自治县、市。宪法确定的地方行政区划主要是省、县、乡三级体制,而目前实行的却是省、市、县、乡四级行政体制。

当前“市管县”的格局已经有20多年历史,从上个世纪80年代初起我国大多数地方改变了过去作为省政府派出机构的地区(专区)体制、实行市领导县。国家行政学院公共管理教研部教授汪玉凯说,当时主要是解决过去不少地方地区和市并存问题,希望通过一些中心城市的辐射作用,带动周围地区的发展。

但是,专家分析,管理体制层级越多,行政成本就越大,公共政策和财政转移支付越难以准确落实,层层过滤就会形成“漏斗效应”。

对此,党的十七大报告指出,“减少管理层级,在有条件的地区推进省直管县、乡财县管等管理方式”。作为国民经济和社会发展蓝图的“十一五”规划纲要中明确提出,要“理顺省级以下财政管理体制,有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”。

从“市管县”到“省管县”,凸现了中央减少管理层级、减少行政成本、壮大县域经济的意图,势必触发地区经济发展、财政体制、行政体制等一系列变动。

省管县:先行浙江模式?

目前各地试行的“省管县”主要有两种模式,一种是注重财政体制突破的浙江模式,一种是重视行政体制突破的海南模式。

此次中央一号文件提出:“逐步提高县级财政在省以下财力分配中的比重”,“推进省直接管理县(市)财政体制改革“,表明中央目前探索的省管县体制是参考浙江模式,首先在财政体制上突破,扩大县级政府财政权限与经济管理职能,实行上财政体制上的”省管县“。

浙江省发展和改革研究所所长卓勇良的研究显示,1992年至今,浙江已连续四次出台政策,扩大一部分经济比较发达县级政府的经济管理权限。

1992年出台了扩大萧山、余杭、鄞县等13个市(县)部分经济管理权限的政策,主要包括扩大固定资产投资项目审批权、外商投资项目审批权等4项。1997年,同意萧山、余杭试行享受地级市一部分经济管理权限,主要有固定资产投资审批管理权限等11项。

2002年,浙江进一步扩大和完善20个经济强县(市)的经济管理权限,将313 项原本属于地级市的经济管理权限下放给这些县市。这些权限几乎涵盖了省、市两级政府经济管理权限的所有方面。2006年,又再次出台文件,开展扩大义乌市 经济社会管理权限改革试点工作。决定除规划管理、重要资源配置、重大社会事务管理等经济社会管理事项外,赋予义乌市与设区市同等的经济社会管理权限。

实践证明,实行“省管县”,激活了浙江县域经济的活力。据统计,2007年全省58个县(市)的地方财政收入均超过了亿元,其中24个县(市)的地方财政收入均超过10亿元。

在省管县改革中,浙江模式是不少地方借鉴的蓝本。在其他省份所推行的省管县改革,大都遵循这样的路径:从经济管理切入,向县级政府下放经济管理权,强县扩权,推行省管县的财政改革,而进行试点的县多数是经济实力较强的县。

中央一号文件也提及:”鼓励有条件的省份率先减少行政层次,依法探索省直接管理县(市)的体制。“

这是因为,由于仅仅在经济管理上放权,浙江模式还不是完全意义上的“省管县”,特别在在社会管理和公共服务等方面仍然是“市管县”。

而海南模式则是注重行政管理上的省管县,从1988年建省开始,海南省就没有实行市管县,海南省所有的县、县级市、地级市都是由省直接管理,是独立的经济单元,不存在地级市对县和县级市的行政管理问题,二者之间只有行政级别的差别而没有行政隶属关系。

2008年7月初,海南将177项行政管理权直接下放到市县和地级市,同时提出了配套改革制度。曾引起社会各界广泛关注。

“首先实行财政省管县,最后达到行政省管县”,在省管县改革的问题上,许多学者都持这一观点。


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