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拆迁预算能公开吗?——一位“拆迁”律师的维权之路


729 人阅读  日期:2009-02-28 11:26:28  作者/来源:南方周末记者 王小乔


拆迁公司向政府要的钱多,补给拆迁户的钱少。律师陈旭发现,地方政府如果遵守政府信息公开条例公布拆迁预算,将极大缓解各地层出不穷的拆迁矛盾。

层出不穷而又令人头痛的拆迁官司如何找到突破口?杭州一件棘手的拆迁案子“迫使”北京律师陈旭从政府信息公开中寻找希望。

最初的想法是1月份从杭州返京的火车上冒出来的。当时,因为原本设想的几条诉讼角度在经过近半年的调查取证后,最终一一被否决,陈旭坐卧难眠。可是,无论当事人还是陈旭本人都坚信,拆迁过程中存在不规范和可疑之处。

半夜三点,辗转反侧中,陈旭想起前几日看到上海律师严义明向财政部和发改委申请公开4万亿刺激计划详情,急中生智,给助理发了一条短信:“请考虑周青拆迁案是否可以从要求政府公开拆迁相关信息入手。若可行,或许能推动相关方面的制度进步。”

幸运的是,助理律师从《政府信息公开条例》第11条找到了对应条款,“县级以上人民政府重点公开的政府信息应当包括……征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况”。第10条则是政府应该公开财政预算和决算报告。

“如果用于拆迁该地块的预算、补偿拨付和实际补偿金额能够公开,我代理的案件中的部分疑点就能解开;即使不能公开,也可以引起社会关注,推进制度完善。”陈旭因此决定向杭州市财政局和国土资源局申请相关的政府信息公开。

陈旭,北京隆安律师事务所高级合伙人,早年毕业于中国人民大学法律系,曾代理过“宋庄画家村宅基地房屋买卖纠纷”等知名案件。画家村案后,陈旭接到的有关拆迁和宅基地房买卖纠纷的案件代理难以计数。

递交申请的过程异常顺利。2月17日上午,陈旭在杭州市档案局填写了三份申请,分别是向杭州市财政局申请公开“重机厂地块投资预算金额”和“该地块拆迁补偿款划拨给下城区金额”的信息,以及向国土资源局申请公开“该地块拆迁补偿款具体发放给西文村情况”的信息。档案局工作人员还提醒陈旭再次核实应该递交的部门,免作无用功。

随后,杭州市档案局档案保管处处长狄煜宝特意盖上了档案局的公章并注明日期,然后打开《杭州市政府信息公开指引手册》,按其附录上的各部门政府信息公开负责人联系方式,依次传真了过去。

■链接

《中华人民共和国政府信息公开条例》相关条款:

第十条:县级以上各级人民政府及其部门应当依照本条例第九条的规定,在各自职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容,并重点公开下列政府信息:(四)财政预算、决算报告。

第十一条:设区的市级人民政府、县级人民政府及其部门重点公开的政府信息还应当包括下列内容:(三)征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况。

逼出来的念头

“迫使”陈旭借力《政府信息公开条例》的是一起普通到很难引起媒体和信访部门关注的拆迁纠纷。

9年前,杭州市下城区西文村村民周青在宅基地上盖了总面积600平米的四层临街楼房,用于自住、经营超市以及出租,月均盈利8000元。

2007年9月,这幢四层小楼被纳入城中村改造方案。2008年招拍挂时,该楼所在地块被命名为“重机厂地块(一期)”。

在周青看来,最初的协调和评估工作还算规范。尽管对150万元的补偿款非常不满意,但在得到生活水平不降低、半个月后返还评估报告及协议的承诺后,周青还是在2007年的最后一天签署了拆迁安置协议。此时,他已经是全村62户中的最后一个。

半个月后,没有如约拿到协议和评估报告的周青开始后悔,认为拆迁很不规范,拒绝搬迁,并开始寻求律师陈旭介入。

与政府周旋了近一年后,这幢四层小楼最终还是被“保护性拆除”了,周青又一次成为最后一个。

如今,重机厂地块已被砖墙围起,临近东新街车站处,明显有几米崭新的围墙,周青的4层小楼早已不见了踪影。

房子被拆之后,周青拿到要了一年的协议。之前每次向拆迁事务所和国土资源局索要,得到的反馈都是:“其他61户都是搬走后才给协议,你怎么就这么特别?”

而详细的评估报告,周青至今没有看到,只有一份没有价格的《调整项目评估清单》。索要后的答复如出一辙,“别人都不要,怎么就你要?”

最大的疑点恰好就在这份评估报告上,因为这些需要上交给财政局的评估报告,其金额有可能大于实际发放给拆迁户的。“这的确不是一起极端的拆迁案件,但正因为此才更具有普遍意义。”自从信息公开的点子冒出来,陈旭就一直很兴奋,因为平日碰到太多与周青类似甚至矛盾更加激烈的被拆迁户,只能一事一办,或调解,或硬打官司,或引起媒体关注,这也是律师界处理拆迁案件的普遍做法。“越是普通,将来的可复制性越大。”

在中国近20年的城市化进程中,几乎是一拆迁就有纠纷,一有纠纷就有上访,甚至引发恶性事件,其中最主要的原因就是补偿。但无论对政府、开发商还是拆迁公司,被拆迁人都绝对弱势。他们只能接受,或者非理性抗争。“请求政府公开拆迁预算这条路如果走得通,或许能成为被拆迁人与政府对话的一个渠道。”陈旭认为。

事实上,就更广泛意义的拆迁信息公开来讲,陈旭并非首吃螃蟹。

2008年5月,《政府信息公开条例》刚刚实施,北京市民朱祥福就向北京市规划委申请调取常青通达建设项目的环境规划意见书,但得到的是“规划条件说明书”;随后,朱祥福向国土局申请公开该地块多少亩用于安置农民,多少亩用于商品开发,结果同样是答非所问的“征地批准文件”;当再次申请公开两栋楼的使用性质时,得到的答复则是“信息不存在”。

另有一位北京市民甚至申请公开某领导对一地块的批示文件,答复是“不宜公开”。

公开是基本原则,不公开是例外

朱祥福们的遭遇正是陈旭最担心的——答非所问或被告知“信息不存在”。对于该信息公开申请是否符合条例或者杭州市财政局是否留存具体地块预算的文件,陈旭心里并没有底。《政府信息公开条例》起草人之一、北京大学法学院教授王锡锌肯定了律师陈旭的申请内容。“从法理上来说,政府信息公开有一个默认原则——公开是基本原则,不公开是例外。”王锡锌解释道,“换句话说,只要条例上没有明确排除公开的,就应当是公开的。这也是其他国家现行政府信息公开制度最基本的原则,离开它,根本没必要搞信息公开制度。”

尽管这个基本原则最终没有写入条例,但国务院法制办对案例相关内容所作的数次释义中,并未否认该原则。

最高人民法院李广宇发表在《人民法院报》上的《政府信息公开行政诉讼的证据问题》一文也提出,只有四种信息可以不公开——不属于政府信息、属于不予公开范围、不属于被告公开、不存在。其中第二类,政府有责任证明该信息属于国家机密、商业秘密和个人隐私。

所以在王锡锌教授看来,虽然条例只明确要求了拆迁补偿款发放和县级以上财政预算的公开,没有具体到总额拨付和拆迁预算金额,但根据默认原则也应公开。

并且,基于第11条“公开拆迁补偿款发放情况”的订立目的,总额拨付和拆迁预算情况也是应该公开的,王锡锌教授指出,“城市化过程中,征地拆迁始终是一个重大的经济与社会问题。专门订立第11条,毫无疑问是有针对性的。公众觉得补偿少了,当然需要知道到底拨了多少款。”

更有可能的阻碍反而是地方政府没有留存具体地块的拆迁预算信息。根据多次申请财政预算公开的深圳公民吴君宝的经验,中国目前各级政府的财政预算尚不规范或不够详细,答复很可能是“不存在”或者“不在本部门”。

宽打窄用

“绝对不可能公开!”看了信息公开申请表的复印件后,北京一家拆迁公司的负责人直截了当地下了结论,因为这里面的确存在可能的寻租空间。

据这位从事拆迁和评估工作六年的行家介绍,当拆迁公司试图寻求拆迁事务费之外的收入时,最惯常的做法就是“宽打窄用”——打给房管局或国土资源局的征地拆迁补偿预算是“宽”,实际用于征地和拆迁补偿的费用是“窄”。一宽一窄,拆迁公司甚至相关政府部门的额外收入就此产生。

该过程之所以缺少监督,因为多数房管局或国土资源局本身就是主管部门,拆迁公司工作人员亦多从中或其他相关部门抽调。一句老话,既当裁判员,又当运动员。

在补偿标准确定的二线城市,拆迁公司往往从评估报告上寻找空间,甚至冒险降低补偿;在北京上海等补偿上不封顶的大城市,则会在被拆迁户能接受的补偿金额上上浮一定幅度再上报;总之,可能的寻租空间就存在于拆迁的预算、拨付和发放之中。

所以,在这名行家看来,“这个律师就是在捅娄子,政府肯定会推来推去。”

实际上,为了避免“不存在”或“不在本部门”等部门间推诿的情况,陈旭的团队已经提前作了很多功课。

同事关律师找到了《杭州市国土资源局集体土地房屋拆迁政府信息依申请公开指南》,其中分列了全部公开、部分公开、不属于本局制作和保密资料四种信息,最后还特意指出“拆迁补偿安置的资金拨付、发放情况”需要向拆迁人或村集体经济组织申请公开。

问题是,根据陈旭的调查了解,该地块的拆迁人是杭州市土地储备中心,隶属于市国土资源局;至于村集体,当陈旭提出补偿金发放是否应该要向区镇级政府申请时,档案局工作人员建议直接市一级申请,因为通讯录只有市级部门信息公开负责人的联系方式。所以陈旭最终选择了市国土资源局。

至于另两个项目“拆迁预算”和“拆迁补偿拨付”,因为根据2007年实施的《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》,土地补偿费、安置补助费、拆迁补偿费等一并纳入地方预算,属于土地出让金开支范围,所以,陈旭选择了市财政局。

2月18日,申请被传真到杭州市财政局和国土资源局的第二天,国土局就打来电话,要求陈旭亲自前往杭州,补充律师资格证书以及与该拆迁地块的关系。

最终的结果,陈旭认为应该是无果,可能的理由是“不宜公开”、“不存在”等,但“最重要的是成为公共事件,引起关注,推动制度完善,那样目的就达到了”。

“结果是一回事,但持续的甚至不断重复的过程更加重要。过去民众几乎没有与政府交谈的渠道和支点,现在可以提问了,而且政府必须答复、给出解释,民众还可以根据答复继续申请。这将是一个积极的推动政府与民众对话、唤醒公民意识的过程。”王锡锌教授指出。

重复申请已经发生,上海律师严义明得到财政部不宜公开的答复后,2月13日北京律师杨慧文再次向发改委提出公开已经批准的四万亿刺激计划中的项目。

一场公民与政府对话的车轮战正在不断上演。


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