农村土地流转：招投标有个先来后到
1680 人阅读 日期：2009-09-23 09:13:01 作者/来源：法院报
村委会以招投标流转土地
原承包方起诉讨回优先权
本报讯孙某承包的土地到期后，村委会以招投标方式将该土地的承包经营权授予他人。孙某主张优先承包权未果，将原承包合同的对方当事人怀柔区某村经济合作社和该村村委会告到法院。近日，北京市第二中级人民法院对该案作出终审判决，孙某享有对该土地在同等条件下的优先承包经营权。
1994年1月1日，孙某与其所在村的经济合作社签订了土地承包经营协议，由孙某承包经营该村的四亩沙地，作为种植、养殖使用。协议约定“承包期为15年，自1994年1月1日起至2008年12月31日止，年承包费为400元。协议期满后，甲方如继续发包，在同等条件下乙方享有优先承包权”。当日双方对所签订的协议进行了公证。双方均按约履行。随后，孙某在承包的上述土地上投资建立了养殖小区。
2008年12月4日，因该土地承包经营协议即将到期，该村村委会及工作组研究决定对该合同中的土地承包经营权进行公开招投标，以每亩1500元起价，以高价者中标。在竞标过程中，孙某只以每亩1501元的价格参与竞标，结果同村村民王某以每亩9200元的价格中标。2008年12月25日，村委会及工作组对王某中标的结果予以确认。孙某随后向经济合作社和村委会提出愿意以每亩9200元的同等价格承包上述土地，因中标方王某不同意退出，故协商未果。孙某遂以经济合作社与村委会侵犯其优先承包权为由诉至一审法院，要求由其继续承包争议的土地。
一审法院认为：孙某与经济合作社签订的土地承包经营协议虽然约定孙某在合同期满后享有优先承包权，但在村集体组织的土地承包经营权招投标过程中，孙某只以每亩1501元的价格参与竞标，未以更高价格继续竞标，致使本村村民王某以每亩9200元的价格中标，故孙某已丧失对争议土地的优先承包权，驳回孙某全部诉讼请求。
孙某不服，上诉至北京二中院。孙某上诉称：一审法院未充分考虑孙某的实际经营状况，孙某承包该土地从事养殖业已15年，投入大量资金，在同等条件下应当享有优先承包的条件；且争议的涉案土地为农业用地，并非工业用地，经济合作社及村委会在招标时未明确土地性质及招标方案，造成标价与实际农业用地价格不符，尽管标价过高，孙某同意按最高标价优先承包亦符合法律规定和双方约定，请求撤销一审法院判决，依法改判支持孙某的诉讼请求。
北京二中院经审理查明，孙某与经济合作社签订的土地承包经营协议的第九条第一款约定：本协议期满后，甲方原有财产仍归甲方所有；乙方在经营中所购置的各种财产归乙方所有，乙方经营中所建的住房、圈舍甲方愿意留用的双方可协商作价卖给甲方，甲方不留用的，由乙方自己拆除恢复地貌。
孙某于2009年1月1日收到村委会合同到期通知书1份，告知孙某其承包的涉案土地合同到期，经公开招标已由王某以每年每亩9200元中标，关于地上物的处理要求孙某与王某协商，并在1个月内将土地交给王某。在二审庭审中孙某称王某关于地上物的处理不愿给予孙某任何补偿，要求孙某将土地全部腾退干净后交给自己。
北京二中院认为，孙某与经济合作社签订的土地承包经营协议是双方当事人真实意思的表示，亦不违反法律、法规的强制性规定，应属合法有效，双方均应严格依照合同的约定履行。按照承包合同的约定，孙某在合同期满后享有同等条件下对该承包土地的优先承包权。但经济合作社与村委会未能提交任何证据证明其在招标前曾向投标者明确公示孙某对土地享有同等条件下的优先承包权、土地性质及地上物状况，亦未在招投标过程中通过同价优先确认的方式对孙某的优先权予以保护，故经济合作社与村委会在合同到期后继续发包过程中存在履行瑕疵；且孙某承包该土地从事养殖业多年，对土地有大量资金投入，如将土地另行发包，又不对地上物及投入与孙某协商处理，会给孙某造成较大的经济损失。据此，孙某的上诉主张，于法有据，法院予以支持。
背景知识
农村土地承包方式有二
我国的农村土地承包法第三条规定：“农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。”
通过这个规定可以看出，农村土地承包方式主要有两类：其一是家庭承包；其二是其他方式的承包，也称专业承包。
家庭承包要求承包方必须是本集体经济组织内部的农户，通常按照每个农户家庭里的人口数量、劳动力数量、年龄结构等因素来综合计算其应承包土地的面积，属于人人有份的承包，集体经济组织外部的农户、单位和个人都无法成为家庭承包关系的承包方。
专业承包方式不直接影响到农民的生存问题，其承包方可以是农村集体经济组织内部的个人，也可以是农村集体经济组织以外的单位或个人。此外，实行家庭承包的，双方当事人的权利和义务是由法律规定的，法律对家庭承包原则、承包程序、当事人的权利和义务都有明确规定，当事人不得随意变更，也不以是否在承包合同中进行约定作为享有权利和承担义务的依据。专业方式承包农村土地的，当事人的权利和义务、承包期限等，由双方协商确定，如约定的期限短于法定期限的不能予以延长。
处理承包纠纷于法有据
目前，我国处理土地承包纠纷的主要法律依据有：农村土地承包法、最高人民法院1999年颁布的《关于审理农业承包合同纠纷若干问题的规定（试行）》和2005年7月颁布的《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》。另外，民法通则、合同法、村民委员会组织法、土地管理法、农业法等也有所涉及。2007年3月颁布的物权法也确定了农村土地承包经营权的物权地位。
连线法官
抓住特点认准难点
本案主审法官告诉记者，通过我们审理案件及对该类案件的调研发现，农村土地承包纠纷案件有以下特点：
一是从诉讼请求来看，承包方起诉的请求主要是要求继续履行合同、承包土地，发包方起诉的请求主要是解除合同、返还土地，双方的诉辩意见完全对立，传统的追索承包费类案件已鲜有发生。
二是从发生纠纷的原因来看，因一方违约（主要集中于非法建设）和违反民主议定原则而引发的另一方要求解除合同的纠纷占主要部分，此外，因承包土地被征收引发的补偿纠纷也逐年增多，农户在土地被征收占用后，因对补偿标准、集体扣留等问题认识不一引发了各种纠纷。
三是争议土地涉及的范围较广，过去主要是以耕地为主的农用地，而今既涉及耕地，也涉及林地，还涉及农用地转为非农用地，以及农村建设用地等等。
四是双方当事人的矛盾比较尖锐，诉讼中言词激烈，情绪激动，难于调解。有的种养殖大户实行的是规模化经营，投入较大，农作物生长周期较长，一旦解除合同，补偿较为复杂,而原承包户则表示要不回地就上访，如处理不好极易使矛盾激化，从外省市一些情况看甚至发生抢种承包田事件，影响了基层组织的正常运转和社会稳定。
对于涉农案件在处理上的难点，法官说，由于现行立法对一些问题规定不甚具体，加大了案件审理难度。同时，由于涉农案件往往涉及多方面主体的利益，一个案件处理不好就有可能引发整个集体经济组织或者一个乡镇的连锁反应，使矛盾上升，造成社会不稳定。
法律和政策不协调的衔接是涉农纠纷多发的一个方面的根源。应当说，我国对农业土地承包经营中产生纠纷的解决，走过了主要依靠政策调整到主要依靠法律调整的历程，但是土地承包的法律法规至今仍不甚完备。例如四荒招标、拍卖、公开协商的具体办法没有全国性的规定，在实践中范围比较广泛，内容也不一致。另外，法律在认可和规范农村基层的一系列制度创新活动中一直处于被动地位，所以不可避免地表现出严重的滞后性。例如，现行立法对于目前全国各地农村实践中出现的承包权入股，就无统一的、系统的、及时的规范。
新闻纵深
主观客观深究原因四个方面防患未然
土地是农民的衣食之源，生存之本。近年来，党中央高度重视农民问题，不断加大对三农的投入，土地的收益日渐增多。在新的形势下，原先许多被弃耕的土地开始有人争相耕种，一些在二轮土地承包中没有分到土地的农民也都开始要地，村集体也意识到土地的重要性，在多数村民的强烈呼吁下，以当初发包未经民主程序为由要求收回大户、外来户的承包地。集体与承包大户之间、当地农户与外来承包户之间为争夺土地承包权问题经常会发生纠纷，多年沉积的土地承包矛盾逐渐暴露。另一方面，也由于立法的不完善，城镇基础设施过程中所形成的土地补偿纠纷、以入股方式实现土地流转的收益分配纠纷等各类纠纷大量涌现，导致法院受理的土地承包案件大幅度上升。
主观方面也有原因。首先，在法律意识层面，部分农村干部不具备专业知识、素质和能力，对法律政策了解甚少，习惯以行政手段处理土地承包事务，合同的内容及签订、变更、解除程序不够规范。另外，在组织协调方面，由于部分基层组织尚不健全，出现矛盾后不能及时化解，导致在错综复杂的纠纷面前缺乏力度。再次，在教育监督层面，上级政府可能对村一级政府缺乏必要的行政规范指导，造成在农村承包合同的订立和履行过程中的工作不到位。
要防范土地承包纠纷，首要的一条就是要加强对土地承包合同的管理以及对这种管理的领导。具体来讲，就是要加强各地区政府与林业、农业部门都要将党中央的有关土地承包政策贯彻落实下去。加强农村土地承包管理体系建设，保证工作质量，保障工作条件，提供有力支持。
其次，要加强对土地承包法及相关政策的宣传力度。这需要政府各主管部门按照职能分工，采取群众喜闻乐见、生动活泼的形式，如组织宣讲、印发资料、宣传标语等多种有效形式广泛宣传法律，深入普及法律知识。最好是开展送法下乡工作，将土地承包法及司法解释等法律文本统一发到各基层组织手中，使干部群众熟悉掌握法律的有关规定。
再次，要建立健全承包纠纷调处工作协调机制。土地承包纠纷涉及面广、情况复杂，需要相关部门密切配合，才能得到及时有效解决。建议各地组成农村土地承包纠纷领导小组，由各地农委、林业、经管站、国土资源、乡镇政府、法制办、政法、信访部门派员参加，形成有关部门密切协作，齐抓共管的工作机制。
还有一点也应当引起注意，就是要加强对土地承包及合同管理等方面新情况、新问题的研究。我国农业和农村经济正处于加速发展的关键时期。以建设现代农业为基础的社会主义新农村建设正在蓬勃展开，城镇化和工业化发展日益加快。在这种新形势下，稳定土地承包关系、保护农民的土地承包权益面临着许多新情况新问题。各级农业、林业部门要重点研究推进集体林权制度改革，推进农户联合与合作，龙头企业与农民建立紧密型利益联结机制，研究城镇化过程中如何保护和实现好农民的土地权益，如何妥善处理土地承包关系中的新情况新问题。
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两个条件缺一不可续签要看他人脸色
1997年12月1日，王某向该村蔬菜专业队承包17亩菜田。合同约定：承包期限为此合同生效之日起以后10年；10年期满后，如王某继续使用，蔬菜专业队同意续订合同，其延期的土地承包费继续按照以上承包费收费方法收取。后王某交纳了承包费。合同期满后，村委会以合同期满不同意续签为由要求收回土地，王某要求继续承包土地不同意腾退。另外该村落实北京市土地承包政策进行确地时，王某确地0.4亩，王某家三口人确地1.2亩。由此双方发生争议，王某将村委会诉至法院，请求判令村委会履行与王某签订的土地承包合同，王某继续承包该土地，延长土地承包合同的期限至2027年12月1日。
法院经审理认为，王某与村蔬菜专业队之间签订的承包合同于法不悖，应为有效。案件的争议焦点在于合同到期后王某是否有续签合同、延长土地承包期限的权利。
就此，法院认为：首先，王某是否可以基于土地承包的法律规定要求将其承包期限延长至30年。我国法律明确规定了耕地的承包期限为30年。但该规定针对的是农村家庭承包户，其立法初衷是为保障农民的基本生活与土地承包经营权，但该规定不适用于大户承包、专业承包的情况。在1997年，土地承包法还未颁行，当时的村集体没有依照土地承包法规定的程序和方式落实按户承包、保障农户生存的法律和政策。另一方面，王某亦承认，当时村内部分农户不承包土地，以致其能承包较多土地，加之其承包合同内容亦非土地承包法实施后的家庭承包，故其承包的性质仍为约定期限的专业承包，王某基于法律规定而主张其为家庭承包要求将土地承包期限延长至30年的理由不能成立。其次，王某是否可以基于合同的约定要求续签。双方的分歧主要在于对合同条款的理解。根据该合同条款的字面含义，王某是否续租该土地实际上取决于两个条件：即王某继续使用和蔬菜专业队同意续订合同，二者之间属并列关系，只有两个条件同时具备，方能使合同期限得以延长。否则，该合同条文中无需加上“蔬菜专业队同意续订合同”一句。现村委会不同意续订合同，则可视为续订合同的条件不成就。近日法院判决驳回王某的诉讼请求。
补贴机制有了新规日期提前不算欺瞒
近日，北京市海淀区人民法院就108户村民与周村村委会的土地承包经营权流转案进行宣判，法院驳回了原告村民的诉讼请求。
原告诉称，村委会工作人员使用往前推时间、由他人在合同上签名的方式伪造土地承包经营权流转合同书，导致原告没有得到发包的土地和任何补偿，请求法院判令流转合同无效并将人均1.3亩土地交由原告方承包经营。
被告辩称，绝大多数原告的合同签订于2005年，仅有3户为2008年补签合同。由于农田补贴机制的实施，只有签订流转合同才能享受流转补贴，为维护农民利益，村委会将合同签订日期仍定为2005年1月。所有原告从2005年起均已享受土地流转收益，且高达97%的原告均为本农户家庭成员或其亲属签订合同，不存在欺骗和胁迫的事实。
法院经审理认为，原告与村委会之间的土地流转合同法律关系依法成立并生效。主要有以下理由：一、周村为确定土地承包经营方案，多次召开村民代表会议，讨论并最终通过了“确权确利＋确权确地”方案，即外出就业者领取确利金、老人学生领取相应补贴、集体就业者领取工资、要地者报名抓阄，该方案基本符合该村大多数村民的真实意愿，通过民主程序“确权确利”的做法符合土地承包法和相关政策规定；二、周村引导农户土地集体流转的做法符合当时该村的实际情况，一方面允许部分村民以报名抓阄的方式确定承包地块以自主经营，另一方面土地集体流转收益基本确保了集体就业人员、老人、学生和公共设施的各项支出，从某种意义上说，周村的土地承包和流转模式，体现了集体利益与农户利益的兼顾，是落实土地使用公平原则的合理方式；三、按照农村习惯，亲友代签虽不尽合法，但属常理常情，况且参与流转的村民在长达四年的时间里实际领取确利金和其他补贴的行为，应视为自愿接受合同成立的事实，土地流转合同法律关系已经成立并生效，双方应当受到该流转合同法律关系的约束；四、部分村民在原流转合同期限尚未届满时要求收回流转的土地，有违诚信公平，也会伤及已经通过原有土地流转关系所获得的收益。纵使利益必须维护，也应尊重合同相对方及现有土地使用人，与之充分协商，妥善处理土地承包和流转及收益分配问题。故法院驳回了原告的诉讼请求。
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