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我国将首次启动大规模法律清理


313 人阅读  日期:2008-06-24 20:30:30  作者/来源:21世纪经济报道


我国将首次启动大规模的法律清理活动。6月23日,记者从全国人大常委会法工委了解到,目前已在着手进行法律清理的前期调研工作。

法律清理,是指有关国家机关对一定时期制定的或一定范围内的规范性法律文件从体系、内容上进行审查、分析和整理,并做出继续适用,需要修改、补充或废止决定的活动。

“法律清理”首次出现于今年4月15日全国人大通过的《2008年立法工作计划》。《规划》明确提出,“抓紧研究提出对现行法律进行清理的方案并组织实施”。如此大范围地集中清理法律在我国尚属首次。

法律界普遍认为,此举标志着我国立法活动将进入构建高质量的法律体系新阶段的标志,并向法典化迈进。

“法典化”起步?

全国人大法工委国家法室主任许安标对本报记者表示,全国人大常委会正在进行相关的专题研究,包括怎么清理,清理范围、内容、程序。

全国人大常委会法制工作委员会副主任信春鹰近日也公开表态,称“我国的改革开放事业发展很快,法律往往滞后于社会的发展,要提高立法质量,需要对现行法律进行清理。改革开放初期制定的法律,面对的社会问题和现在不同,需要通过清理来实现法律的一致和统一。”

此前,我国对现行法律、法规曾有过一些专项清理。一是在我国加入世界贸易组织后,自1999年下半年开始,对一些法律、法规中与加入世贸有关的部分条款进行了清理、修改。公开资料显示,共清理各类文件1413份,其中外经贸法律6部,行政法规164部,部门规章887件,双边经贸协定191份,双边投资保护协定72份,避免双重征税协定93份。

另外在2007年2月,国务院开展了对行政法规的清理。在今年1月,国务院根据清理结果,颁布了《国务院关于废止部分行政法规的决定》,共有92件行政法规被废止或宣布失效,其中包括《投机倒把行政处罚暂行条例》等滞后于社会现实的行政法规被废除。

全国人大此次启动的清理工作则属于集中清理。到目前为止,我国现行有效的法律共计229部,涵盖宪法及宪法相关法、民商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼及非诉讼程序法等七个法律部门。

对于中国此次大规模的法律清理,北京大学法学院教授、行政法学专家姜明安表示,这次法律清理,是为法律编纂即法典化做准备。

全国人大常委会《2008年立法工作计划》提出,“确保到2010年形成中国特色社会主义法律体系并不断加以完善”。信春鹰在公开讲话时亦称,“成熟和比较完善的法律领域可以法典化”。

最高立法机构的这些表述,被法学界认为是确认了中国未来立法将迈向“法典化”的一个信号。

另有公开报道指,在2010年以后,法律编纂工作将提上议事日程。近30年的立法方略,分批出台的单项法律将进行整合,编纂形成若干个综合性的法典。

姜明安认为,现在全国229部法律,如清理归纳为40到60部法律,那么整个法律体系的逻辑性、科学性将更为合理。

动力来源

对于法律清理的背景,有学者提出主要是因时过境迁,部分法律已不能适应社会的发展。

北航法学院院长、民法学教授龙卫球表示,改革开放30年,我国社会经济有了很大的发展变化,我们过去制定的一些法律,随着发展的变化,已经失去了存在的条件,如果不及时修改和废止,法律与社会现实之间就会产生矛盾,影响法律的权威性和科学性。

同时,“我们在过渡时期制定的很多法律,是应急性的,立法质量不高,缺乏前瞻性和科学性。”龙卫球说。

“现在已发生很多案件无法进入司法程序的案例,因为无法可依,法院立不了案,只能不受理。”姜明安说,“这就说明了现行有些法律已不能适应新的形势。”

全国人大代表、重庆索通律师事务所主任韩德云表示,近几年,为数不少的人大代表年年都在呼吁,法律修改的频率太小,建议集中进行法律清理。

韩德云称,我国从九届人大,提出完善法律体系,到十届基本建成,法律空白领域在减少,反过来,虽有较为完善的法律,但有的法律质量不高,操作性不强,法律之间存在冲突,法律清理应成为新立法工作重点。

在现实中,法律与现实的冲突为数不少。如法学界和公众呼吁最为强烈的劳动教养,与户籍管理制度。

劳教制度的法律化、制度化则始于1957年,为了惩处当时被党组织定性的数十万“右派分子”,国务院出台了《关于劳动教养问题的决定》,并于1957年8月1日获得全国人大常委会批准。1979年,国务院制定了《关于劳动教养问题的补充规定》,1982年公安部颁布《劳动教养试行办法》,使劳动教养制度一直沿用至今。

随着《立法法》、《行政处罚法》之后,劳动教养制度丧失了往日的政治与法律支撑。

另一部《中华人民共和国户口登记条例》制定于1958年,是我国目前有关户籍管理的唯一法律层级的文件,也是由全国人民代表大会常务委员会通过。户口登记条例是过去城乡割裂体制的产物,与中国现行的城乡统筹发展战略格格不入,而屡屡受到质疑。

此次人大常委会启动的法律清理,能否涉及这两个法律,目前还不清楚。但这些矛盾的存在,反映了法律清理的迫切性。

“我国社会经济的高速发展变革的基本事实,决定了我们的法律清理,应该是立法的一项经常性工作,立法机关开展此项工作,是非常必要的。”北京师范大学国际刑法研究所所长黄风说。

清理的实践理性

由于法律清理涉及到对法律的修改、补充或废止,它实际上是一项立法活动,但目前我国法律中还没有专门针对立法清理的具体法律程序的规定。

龙卫球认为,进行法律清理,还有很多问题待解,包括清理主体,启动机制,谁来把关,谁来做出决定,清理效果如何评估,怎么公布等等问题。

“既然法律清理是立法的一种形式,那么就应当是由有立法权的机关按程序进行。”姜明安认为,法律清理,涉及法律修改,废除,应严格依照《立法法》里规定的程序和权限范围来进行,这样可以保证这项立法活动的有序和有效,不能以有损法治的方式来清理法律。另一个重要问题,是法律清理的范围,是只针对全国人大或人大常委会制定、通过的法律,还是也包括行政法规、部门规章在内?

国家行政学院法学部副主任杨小军提出,法律清理范围应重点瞄准问题多的领域,同时开门“清理”,要广泛征求管理部门、被管理对象、社会大众和专家的立法清理意见,形成立法清理规划,确定哪些法律文件和法律制度需要重点修改和废止。

在法律清理范围将遇到的另一个难题,如何处理行政法规的关系。中国政法大学兼职教授,知名法律学者梁治平认为,人大的行为,在法律层面,是对部门法的清理,如《物权法》出来了,就会跟过去的法律有冲突,这个容易解决,但问题在于也会和正在适用的行政法规有冲突。

梁治平表示,“人大是在法律方面做这项工作。但在法律体系上,一项法律的实施是上下配合的,在实践中,常常有行政规章或行政法规,把法律架空的事,如果清理不无涉及,就会流于表面化。”

梁治平表示担忧的是,“法律与部门规章,上下间的协调,目前学术的研究并不多。”

龙卫球也表示,依照《立法法》,对人大常委会,在法理上可以干什么,很清楚,但对于国务院行政法规,部门规章,地方性法规,在法律清理上如何介入,用什么方法介入,还需要研究。

“西方国家,采用的违宪审查。我国的人大常委会还没有设专门的机构,可藉此建立一个实体程序和机制,今年启动这个法律工程,正可以好好研究。”姜明安称,“法律清理不是一二天能完成,也不是一劳永逸,而是要不断进行,必须建立起机制。”

他的另一个建议是,清理应该配套进行。在废止或者取消某种法律制度的同时,必须考虑到相应法律制度之间的衔接,不能出现混乱和空白。

法典化之路

法典化既已成为法律清理的重要方向,如何法典化也受到法学界的关注。

法典化也称法律编纂,是指立法主体在法的清理和汇编的基础上,将现存同类法或同一部门法加以研究审查,从统一的原则出发,决定它们的存废,对它们加以修改、补充,最终形成集中统一、系统的法。

我国属于大陆法系国家。大陆法系又称罗马法系、成文法系、民法法系或罗马—日耳曼法系,它的历史渊源主要是在罗马法的基础上,融合其他法律成分,逐渐发展起来的。

而罗马法历史上的尤士丁尼皇帝编纂的《尤士丁尼法典》是欧洲历史上第一部系统完整的法典,也是大陆法法系法律发展的重要基础。世界闻名的《拿破仑法典》,就是以它为蓝本制定的。

黄风表示,“法典化是具有历史意义的社会工程,特别是我国的法典化目前正处于一个经济和政治实行重大变革的时期,法律学说的前导性和指导性不仅是十分重要的,而且是十分迫切的。比如著名的拿破仑法典、德国民法典,为促进该国的发展起到了重要的作用。”

我国现在仅有一部刑法典。有学者指出:“中国由于没有这样几部各集一类法律规范于大成的法典,使各地方在具体适用法律的过程中,有时不得不根据较为简单和概括的国家性法律重新制定相应的实施法,而这些具体的实施法,往往会出现一些不必要的地方之间的差异,从而在一定程度上损害法律的安全性与统一性。”

法学界的一个共识是,法典化的基本条件,一方面是该领域社会关系已经稳定,另一方面是该领域的法律制度已经成熟。

我国从1981年到1994年先后制定了四个立法规划,包括1982年至1986年的经济立法规划,“七五”立法规划、“八五”立法规划和1994年至2000年的五年立法规划,形成了立法工作中的“总体设计、分步实施”局面,快速建立起了以宪法为基础的制定法体系。而今年全国人大常委会通过的立法规划也提出要十一届全国人大常委会五年立法规划。

有学者认为,这样有规则,科学的立法之路,就是法典化过程,经过这些年积累,我国已经具备了集中进行大规模法律清理的社会条件,法典化可藉此提上日程。

在这一体系中,要以宪法典和民法典为基础。许多学者提出,宪法典是一国的根本大法,民法典则是一国私法领域的基本法。随着我国市场经济的发展,私法的比重和作用将明显提高,民法典应成为我国法典法体系中不可缺少的基础之一。

但法典化之路需要探讨的问题同样很多。

“德国,法国,法典学者功底很深,理论上有准备,实践中有大家。我们可向这个方向努力,但不要太轻率去做。”龙卫球说。

不过姜明安认为,有的部门法是可向这方面发展,并可能有所作为。 记者 吴红缨


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