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中国已到减税之时


1679 人阅读  日期:2008-6-29 22:18:58  作者/来源:南方网


CPI高居不下,通胀持续加压,使得民众痛感囊中羞涩,谋生不易。而不少企业也在成本攀升之下举步维艰,甚至破产关门。对于前者,已有一些地方出台了给困难户发放补助的政策,尽管受惠面积还很有限;对于后者,则似乎只能任其自生自灭。其实,这些困顿中的企业恰恰是中国经济的活力所在,政府绝不能坐视不管。当然,对企业,政府不可能也发补助,但不予并不意味着不能少取,而少取则意味着减税。事实上,当下民生和企业的困顿表明:中国已到减税之时。

政府如果确实要减税,那就有必要深思熟虑地制定一个相对完整的减税计划,列出减税的税种及逐年削减的时间表。大胆实行减税计划,可能对需求日殷的财政构成一定压力,但这种压力恰恰可以成为财政支出结构调整的动力。

为什么税收收入会快速增长

对于税收的持续快速增长,政府相关部门和专家给出了各种解释。但不论怎样解释,税收收入持续以远超GDP的速度迅猛增长,终究不是一件十分正常的事情。这种不正常,是有深层次制度上的原因的。

从上世纪80年代开始,中国进入转型时期,即从国家全面控制权力、资源的体制,转向个人享有自由的,以市场、法治为其制度框架的社会。这个转型过程依然没有完成,于是,部分市场化激发出来的全社会的财富创造能力,被纳入国家本位的税收制度框架中后,就出现了税收的超常规增长。

转型之前的主流国家理论一直强调,国家是统治阶级统治整个社会的工具,相应地,税也就是政府强制、无偿地向民众征取的一笔收入。直到今天,财政税务教科书上依然是这么说的。因而,政府征税当然不需要以民众的同意为前提。征哪些税、向谁征、征多少、怎样征,都是由政府单方面决定的。

据此建立起来的税制是国家本位的,政府自己决定税种、税率,而任何一个政府都天然地具有增加税收收入的倾向。上世纪80年代以来,尽管税赋的具体制度进行过多次调整,调整过中央与地方的税收分配比例,在一段时间内也向企业、向民众“让利”,但是,国家本位的税制框架本身并无多大变化。

从长远来看,这样的税制框架内在地具有推动税收规模膨胀的趋势。它可能采取随意增加税种、提高税率的做法,但也会采取其他策略。比如,政府官员说,近年来政府税收收入增长较快的一个重要原因是政府加强了征管。强化征管之所以具有如此神奇的效果,皆因为目前的税制是以民众与政府的不信任为预设的。税没有经过人们合适的程序确定,因而民众的纳税意愿较低。政府在上世纪90年代估计,实际征收率只有50%.针对民众的这种心态,政府采取了“宽打窄用”的策略,也即以较低的实际征收率为前提,制定一个较高的税率。这样,尽管有一半人在偷税漏税,但政府仍然可以以较高的税率从诚实纳税的民众身上征取足够收入。

当然,政府为了实现自身利益最大化,也一直没有放松强化征管的努力,税收收入的相当一部分就投入到征税过程中了,尤其是计算机网络技术极大地便利了征管。结果,20世纪90年代后期以来,实际征收率有了大幅度提高,已经提高到70%乃至更高。但此时,政府却没有据此调整税率,而是继续维持基于较低实际征收率而确定的高税率,结果,税收收入就异乎寻常地增加了。因而,给定政府的收入要求,仅仅因为实际征收率的提高,人们就足以要求政府降低名义税率。

拯救企业只能用减税之策

当然,过去若干年政府税收快速增长,确实也是因为整体经济比较繁荣,企业、民众的经济活动比较活跃,税源相当充足。自2003年始,中国进入一轮经济繁荣期,其中既有经济自然增长的因素,也有通货膨胀的因素。不管怎样,经济增长速度十分惊人,政府财政收入当然也就水涨船高。

但是,种种迹象表明,这种趋势未必能够持续下去。事实上,大多数分析人士都相信,本轮经济繁荣期似乎已经结束。从宏观经济形势看,从去年6月开始,工业生产与投资速度显示出回落的趋势,新上项目投资额大幅度负增长,在建规模缩减。对外贸易也不乐观,以对美出口为例,去年一季度中国对美出口增长率在20%以上,到年末下降到6.8%,今年头两个月则已降到零增长。面对这种态势,甚至连政府都认为,今年的经济形势是历年来最为严峻的。

当然,企业、尤其是以珠江三角洲、长江三角洲为主的沿海新兴工业带的非国有企业,已经强烈感受到了经营压力。企业的压力既来自包括汇率因素在内的宏观经济形势,它导致企业订单萎缩,企业利润空间缩小。企业的压力也来自要素成本的急剧上升。通货膨胀及其他因素导致能源价格、原材料价格快速上升。更有非经济的因素导致用工成本迅速上升。由于种种制度因素,新兴工业带劳工收入长期受到不正常的抑制,过去几年,政府基于整体考虑开始对此进行调整,包括提高最低工资标准、扩大社会保障覆盖面、出台《劳动合同法》。这些努力,有效地保障了劳动者的权益,但因为政策较为密集,导致企业用工成本陡然上升。

很多企业无法承受这些压力而陷入经营困境。在长江三角洲,企业大量关闭或迁移,有些台商甚至抛弃工厂逃跑。在温州,有人估计,6万家企业中目前约有20%的企业处于停工或半停工状态。珠江三角洲制造业比较发达地区的企业,也面临同样困境。

显然,如果企业的这种困境长期化,那经济体系所遭受的损害将是非常严重的,因为这类看起来并不起眼的企业,正是中国经济的真正活力所在,也是政府的重要税源。至于拯救这些企业的策略,其实是相当有限的:能源价格上涨、国际贸易形势恶化等因素,是中国所不能控制的,通货膨胀的抑制也需假以时日,劳工政策又具有不可逆性质,涨上去的工资不可能再降下来。如果要拯救这些企业,政府唯一可以采取的政策是政府让利于企业,减轻企业的税收负担。

政府帮助这些企业渡过难关,其实也是帮助劳工。因为,企业倒闭,遣散劳工,大量中低收入群体将丧失基本收入。而保障这些劳工有就业岗位,乃是社会稳定的关键所在。因此,帮助企业渡过难关,政府也是在帮助自己。当然,政府通过减税的办法让企业维持生存,也是在为自己当下及未来征税涵养税源。

减税可以倒逼政府调整支出结构

政府可能会觉得,在目前的形势下不能减税,因为现在正是需要大把花钱的时候。

20世纪90年代以来的经济高速增长确实使全社会财富大幅度增加,但这些财富的配置却不均匀。政府的收益显然是比较大的,这体现为政府财政收入速度一直高于GDP增长速度和居民收入增长速度。除此之外的财富在不同人群中的分配同样很不均匀,统计数据怎样并不重要,至少有很多人认为,自己没有从增长中得到多少好处,贫富差距在扩大。上不起学、看不起病、买不起房,诸多民生问题成为日益严重的经济与社会问题。鉴于这种情形,近几年来,政府调整了执政方针,突出财富再分配问题,增加民生领域的投入。

麻烦的是,由于财政支出体系同样处于转型过程中,仍然具有强烈的计划经济体制色彩,因而从计划经济体制时代延续下来的众多支出项目,依然占用着大量财政资源,其中最为引人注目的是高比例的经济建设费和行政管理费。以2005年为例,当年财政支出总额将近3.4万亿元。按功能分类,最大的支出项目经济建设费,占整个支出的近27.5%.行政管理费支出6500多亿元,占19%.

这样,传统的经济建设费用和行政管理费用具有较大惯性,民生支出的政治需求同样比较刚性。面对这双重因素,政府对税收收入的渴望当然会比较强烈。

不过,略加分析就可发现,持续快速增长的财政收入已经满足了财政支出结构增量调整之需,还有大量富余。其具体表现就是近年来规模日益扩大的政府“超收收入”。所谓超收,是指财政收入执行数超过年初预算的数额。这几年,全国财政的超收收入都在几千亿元之巨,2007年达到7239亿元,是整个财政收入的14%.如此巨额的超收现象,与预算编制制度有极大干系。但出现超收收入也说明了,即便在政府增加民生领域的财政投入的时候,与政府的投入意愿相比,政府收的钱也仍然太多了。

即使未来经济增长速度减速,政府财政收入增长趋缓,减税也并不妨碍政府增加对民生领域的投入。政府完全可以通过调整财政支出结构的办法满足这一需求。既然从政治上已经确认了建立市场经济体制的目标,那么,政府就应当从那些竞争性领域中退出,不应过多直接介入经济建设领域。事实上,有研究表明,政府大量投入经济建设领域,确能促进经济增长,但却有损社会公平。

另一方面,既然已经确定了建立公共财政制度的目标,那么,建设导向的财政支出结构就必须调整,转而使公共资源完全投入到真正的公共领域。至于缩减财政资源中用于行政管理的比例,更是具有政治上的紧迫性。只要政府合理调整支出结构,把现在依然用于经济建设与行政管理的公共资源转用于民生领域和其他公共领域,这些领域的资源就会大幅度增加,大体能够使政府实现保障民生的目标。

因此,大胆实行减税计划,可能对需求日殷的财政构成一定压力,但这种压力恰恰可以成为财政支出结构调整的动力。而这种调整,有利于重建划定政府与市场的界限,有利于建立、完善公共财政制度。如果没有一定的现实压力,政府内部不会努力去缩减经济建设费用,也没有人愿意压缩行政管理费用。

减税应当有整体规划

实际上,减税进程早已开始。近些年来,政府一直在宣告要进行税收体制改革,而改革的总趋势即是减税。政府也已经采取了若干减税措施,包括取消农业税、个人所得税起征点调高,增值税转型、内外资企业所得税合一等,也都使企业的税负有所减轻。

不过,这些减税措施零敲碎打,缺乏必要的深思熟虑,不能达到民众期望值。比如,2005年底,全国人大常委会颁布修订后的《个人所得税法》,将个人所得税的减除标准从800元提高到1600元。然而,这一调整的力度显然并不足够,时过两年,有关部门不得不将这个标准又提高到2000元。但人们依然质疑,1981年的800元,恐怕远远不止现在的2000元,相关部门再次面临调整起征点的强大压力。

事实上,合理的个人所得税改革方案不能只是调高这一起征点标准,而是需要建立起更为合理的个人所得税制度。比如,确立某种机制,将个税起征点与物价或工资挂钩,使个人所得税不会侵蚀到人们的基本生活。再比如,参照各国成功经验,以家庭为单位征税,而不是以个人为单位征税。针对个人征税的现行制度,对于养活家人的人来说,显然是极不公平的。

目前零敲碎打的减税努力,也缺乏刚性的外部约束,因而进展十分迟缓。对企业影响巨大的增值税转型,就处于这种令人失望的境地。现行的生产型增值税很不合理,政府也意识到这一点,在2003年提出增值税由生产型改为消费型,将设备投资纳入增值税抵扣范围,并从2004年开始,在东北老工业基地实行三年增值税转型试点改革。然而,四年过去了,依然只是试点而已,只将范围扩大到中部6省。增值税转型被当成了一种优惠政策给予少数地区,而没有被当成一项具有内在必要性的制度改革。

这里凸现了零敲碎打式改革的根本缺陷。摸着石头过河的进路确有其优势,即在旧体制十分僵硬的情况下可以局部突破。但它也有明显缺陷:改革在起步之后,缺乏必要的后续推动力。因为,改革本来就没有完整的、公开的、获得人们认可的蓝图与路线图,改革的目标究竟是什么,从改革的设计者到具体操作者乃至公众,都比较模糊,人们甚至无法准确评估改革进展到哪一步了,还需要再做什么。改革最后会部门化,具体操办改革的部门不用担心外部的政治与法律压力,它完全有可能采取机会主义策略,使改革陷于停滞状态。这些具体操作部门甚至可能按照自己的利益随意解释改革,以改革名义出台的政策完全有可能与改革初衷相反,成为扩展部门管制权力或扩大某些企业垄断权力的借口。

因此,政府如果确实要减税,那就有必要深思熟虑地制定一个相对完整的减税计划,列出减税的税种及逐年削减的时间表。这样的减税计划将使民众看到政府减税的决心,让陷入困境的企业恢复信心,让民众安排消费有一个比较稳定的预期,从而有可能阻止经济向着更坏的方向变化。

借减税之机推进税收法定化

这样一个可信的减税计划,应当被纳入到更广泛的税制改革的纲领中。

过去若干年来税收超常规增长的根本原因是国家本位的税制框架,解决这一问题,策略性的减税措施是必要的。但仅此又是不够的,还应当从根本上实现税制框架的转型,按照公共财政原则重新塑造税收体制。

这种变革的必要性已经显而易见。今天,民众已经普遍相信:私人财产乃是个人不可剥夺的权利,除非个人自愿授予,国家无权强制拿走其中哪怕是再小一部分。舆论反复论证,正当的税,必须是民众自愿授予政府的,而不能是政府强制向民众征收。这种授予当然是通过民意代表来进行的,在中国,就是由全国人大及其常委会决定。

这就是现代税制的基本原则:税收法定。税必须由民众选举产生的代表机关来确定,除此之外的其他机构都不享有征税的权力。而目前民众所缴纳的税种中,只有少数几种是由全国人大及其常委会制定、修订的严格意义上的法律所确定的,其他税种及其税率都是由行政机关以层次较低的行政法规、行政规章甚至红头文件的方式确定的。这样的制度安排既不严肃,也不合乎公共财政原则。

这样的制度安排必然使税收呈现出单向增长、规模持续扩大的趋势。因为行政部门是政府花钱的主体,由它来决定税,当然只会想办法加税而不是减税。即使出现税收持续快速增长的现象,也不愿意对税种、税率进行调整。相反,由民众选举产生的机构决定税,则民众可能对这个机构施加较大影响。这样的机构有较大的几率减税。

假如有了这样的税制框架,那么,即便政府加税,也会具有比较充分的正当性,获得民众较高程度的认可。当下民众有相当强劲的福利需求,政府要花钱的地方确实比较多。有专家也论证说,中国国民的宏观税负水平比起发达国家来要低很多。因而,中国不仅不能减税,还应当加税。只有这样,才能让民众充分享受各种福利,才能与发达国家看齐。

但是,且不论由政府供应较高福利是不是一种合理的社会安排,仅就此一安排所需的税收资源而言,也需把税的基础从国家征收转到民众授予。具体而言,就是进行一次全面的税制革命,由全国人大常委会对目前的所有税种进行一次全面的清理,根据对未来财政开支需求的合理预期,确定一个合理的、增长速度受到控制的财政收入规模,重新安排税种、税率,并针对各个税种审慎地起草相关法律,提交全国人大逐一审定。在这一过程中,可以对税种结构进行调整,对个别税种之存废、税率高低进行全盘考虑,从而使整个税种结构与市场经济相适应。


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2009-2-27 17:04:07 网友
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减税可以倒逼政府调整支出结构
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