行政机关疏于管理的认定及责任承担
1479 人阅读 日期：2011-11-17 10:43:25 作者/来源：法院报
裁判要旨
行政机关疏于管理与行政相对人损失之间是否有直接的因果关系，应综合案件涉及的事实进行认定；应依据行政机关不作为因素在导致行政相对人损失发生中所起的作用综合考虑赔偿责任。
案情
原告河南省上蔡县晨光花木有限责任公司（简称晨光花木公司）承包70余亩土地进行花木养殖。该花木种植场地的积水主要通过两座涵闸向南排入河道。2005年7月至8月间，上蔡县境内连降暴雨，致使原告花木场地内种植的花木被雨水浸泡。在此情况下，原告及当地部分村民向上蔡县水利局及镇水利站报告，请求开启涵闸排除积水。在开启两座闸门时，由于两座闸门年久失修，造成升降螺栓和闸门连接处断裂脱落，闸门无法开启。约30天后，积水才自然下落，原告种植的花木大部分死亡。之后，经原告申请，上蔡县公证处对该公司花木基地的花木死亡情况及闸门损坏情况进行了证据保全公证。随后，上蔡县价格认证中心进行了价格鉴定。
裁判
河南省遂平县人民法院经审理认为，依据法律法规的规定，被告上蔡县水利局作为县级水利行政主管部门，是本辖区内的河道主管机关，应当定期检查、维护辖区内河道上已修建的涵闸，保障防洪安全。被告未尽到检查、维修的法定职责，应对因涵闸疏于管理所造成的损失承担相应的责任。但内涝的形成主要是连降暴雨，自然灾害所致。同时，原告晨光花木公司种植场所没有建设排水沟渠、管网，且距两座涵闸距离较远，也是导致内涝的重要原因。法院判决：被告上蔡县水利局赔偿原告直接经济损失总额2101677元的10%，共计210167.7元。
上蔡县水利局不服一审判决，提起上诉。
河南省驻马店市中级人民法院经审理认为，上蔡县水利局对涵闸有管理维护职责，对其行政不作为应当承担相应的赔偿责任；综合考虑导致损失发生的各种因素，一审法院判决其承担10%的责任是适当的。2011年8月16日，法院判决：驳回上诉，维持原判。
评析
1.水利局是否为适格被告
依据《河南省〈河道管理条例〉实施办法》第四条第二款“市（地）、县（市）水利主管部门是本行政区的河道主管机关”的规定，作为河道主管机关的水利局应当是本案中两座涵闸的管理机关；依据河道管理条例第五条第二款“其他河道由省、自治区、直辖市或者市、县的河道主管机关实施管理”的规定，水利局应当承担对两座涵闸的管理职责。上蔡县水利局应当对水利设施的正常使用尽到合理的管理职责，对因疏于管理，没有尽到职责，导致水利设施侵犯当事人合法权益的，应当承担相应的赔偿责任。因此，原告认为因水利设施不能正常使用，导致合法权益受到侵害的，可以对上蔡县水利局提起行政诉讼。
2.疏于管理与造成损失是否有因果关系
阴雨连绵，导致花木被淹死亡，上蔡县水利局对涵闸疏于管理与原告晨光花木公司的损失是否存在因果关系及存在多大程度的因果关系，需要根据案件事实，综合各方面的因素进行判定。原告的花木种植场地处于河湾之中，三面临水，一面背靠大路，而且自大路到河岸呈北高南低的地势。特殊的地理位置使得原告的花木种植场地内的积水只能通过向南的沟渠，经由被告管理下的涵闸排向河中。因此，涵闸能否正常使用与花木场地多余的雨水能够积极排出有直接的因果关系。法院认为，花木基地被淹与涵闸的不能正常开启有着直接的因果关系，水利局应当对花木公司的损失承担赔偿责任。
3．应当承担赔偿责任的比例
上蔡县水利局应当对晨光花木公司的损失承担赔偿责任，但赔偿责任的划分比例，应当从各方应当承担责任的情况进行划定。首先，不可抗力的天气原因是造成原告损失的主要因素，如果没有长时间的阴雨天气，也不会有晨光花木公司的实际损失；其次，晨光花木公司也有一定的责任，晨光花木公司在花木被淹后虽然采取了一定的措施，但措施不力，使得多余的雨水不能正常排出；再次，水利局也应当承担一定的责任，如果水利局管理下的涵闸能够正常开启，或者在不能正常开启的情况下，积极采取一定的措施，也能减少晨光花木公司的实际损失。
最高人民法院《关于公安机关不履行法定行政职责是否承担行政赔偿责任问题的批复》法释（2001）23号规定：“由于公安机关不履行法定职责，致使公民、法人和其他组织的合法权益遭受损害的，应当承担行政赔偿责任，在确定赔偿数额时，应当考虑不履行法定职责的行为在损害发生过程、结果中所起的作用等因素。”参照该批复的精神，综合考虑上蔡县水利局行政不作为在导致晨光花木公司的花木被淹中所起的作用，法院判定水利局承担10%的责任是合适的。
本案案号:(2011)遂行初字第2号，（2011）驻法行终字第127号
案例编写人：河南省驻马店市中级人民法院 梁俊明 河南省泌阳县人民法院 常琴
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