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秋风:小产权房其实是中国未来土地制度改革的前声


299 人阅读  日期:2008-7-21 18:43:53  作者/来源:人民网


国土资源部官员近日透露,该部已经提出了处理“小产权房”的政策设想,其中一条重要原则就是,决不能让开发商占便宜。这当然是正确的。但是,在对待小产权问题上,能不能从积极的方面考虑,让农民、市民占便宜?

依据现行法律所规定的土地制度,城市化如果需要乡村的土地,农民不得直接转让,而必须由政府出面向农民征用,再由政府出售给开发商,城市市民则只能购买开发商所开发之商品房。

这样,对农民来说,土地转让是垄断的,即便城市化、工业化已经到了自己家门口,也只能把土地交给政府;对城市市民来说,房屋的供应是垄断的,只能从开发商手里买房;对开发商来说,土地也是垄断的,在一个地方,它只能向唯一的买主——当地政府——购买开发用地。政府是与土地、房屋有关的全部垄断的制造者。

由于权利配置的不公正,这样的土地制度导致了一个相当不公平的利益分配格局:工业化、城市化带来了土地增值收益,但农民与此无关,农民只能获得低廉的土地征用补偿。这些收益大部分归地方政府所有,近十年来,土地财政是地方政府最大宗的收入。这笔收入当然会通过开发商转嫁给商品房购买者,于是,城市市民纷纷发出了买不起房的叹息。至于开发商,则借助政府为其设置的房屋供应垄断权,获得了大量暴利。

正是这样的制度安排,刺激农民和市民超越现行土地制度,创造出了“小产权房”这样一种农地城市化的制度安排。对农民来说,它节省了政府征用环节,农民较为充分地获得了自己土地增值的收益。对市民来说,则节省了政府征用、开发商开发两个环节,房屋价格大为低廉。应当说,农民和购买房屋的城市市民从小产权房制度中获得了福利改进。

反过来,一般意义上的开发商被甩到了一边,无法获得房地产暴利了。地方政府则是最大的输家,因为,它没有获得土地城市化的增值收益。不过,在很多时候,小产权房通常获得了乡镇、有时甚至得到县、市政府支持,他们获得了部分增值收益,真正受到影响的可能是再高一级政府的财政收益。

小产权房与普通所谓大产权房制度在利益配置格局上的这种对比,对中央政府处理小产权房提出了政治上的挑战。现行土地法律所保障之大产权房制度能让地方政府利益最大化,开发商也可以顺便获得暴利。小产权房制度则让农民、城市市民,尤其是中低收入市民群体,获得了福利改进。中央政府如果与地方政府一道,打击、取缔小产权房,等于让社会中处于弱势地位、收入本来就最低的农民、市民不再能够获得那种福利改进,同一土地上的利益将归本来就处于强势地位的地方政府和开发商分享。

有关部门恐怕必须审慎地权衡一下:究竟怎样做,从政治的角度看才是可取的?地方政府和开发商的利益更重要,还是农民、市民的权利、利益更重要?究竟哪一个才比较接近公共利益?

其实,即便政府让小产权房合法化,并不能说政府对农民、市场多慷慨,保护其特殊利益。这完全是平等、产权保护、自由市场等宪法原则所要求的。农民、市民共同创造的小产权房制度,相对于现行制度,更加合乎宪法的平等原则,因为它实现了土地的集体所有权与国有所有权的平等;它更加合乎私人产权保护原则,自由地安排土地用途乃是土地产权的应有内容;也更加合乎市场经济所要求的要素自由流动原则,土地如果不能在城乡之间双向自由流动,就不可能有完整的市场经济制度。所以,小产权房,其实是未来土地制度改革的前声,假如中国真的要建立市场经济制度的话。

毫无疑问,小产权房违反了现行土地制度,政府部门严格执法,似乎也无可非议。但是,当执法涉及无数民众的直接利益、尤其是当执法可能对民众已经获得、并且期望继续获得的利益造成严重损害的时候,当执法正在损害人们已经建立起来的关于公平、产权保护、自由市场的信念的时候,政府就应当高度谨慎。

因此,面对小产权房,对政府来说,较为明智的做法是考虑如何面对现实,修改法律,而不是强行执行已被人们普遍认为不够合理的法律。相对于公众的利益、福利,相对于农民、市民的幸福生活,法律的尊严是次要的。强行把较优的集体福利状态拉回到较劣的集体福利状态,恐怕既不明智,也不可行。(中国经营报)

秋风 九鼎公共事务研究所研究员


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