复议机关无权在复议决定中直接进行确权
1352 人阅读 日期：2012-10-29 07:42:31 作者/来源：人民法院报
裁判要旨
行政复议所处理的争议是行政争议，行政确权不属于行政复议机关复议决定的内容以及行使变更权的范畴，复议机关直接作出行政确权的复议决定应予撤销。
案情
乌石龙山场的东界与天子印山场的北界相邻。林业三定时期，原告崇义县关田镇镜尾村关刀石村民小组（以下简称关刀石村民小组）依法取得乌石龙山场山林所有权执照，载明东界为天子印茅草山。第三人崇义县关田镇镜尾村民委员会（以下简称镜尾村委会）取得天子印山场山林所有权证照，载明山场类别为荒山，北界为和尚脑至鸭麻田古路。2004年，崇义县政府根据上级指示，开展林权制度改革。颁发林权证过程中，原告和第三人之间因为乌石龙山场和天子印山场相邻界址发生争议而申请调处。崇义县关田镇人民政府作出《处理意见》，内容为：将天子印山场的北界确定为焦叶坑口过老纸棚背横路直至雪竹山顶；乌石龙山场的东界确定为焦叶坑过老纸背横路直至雪竹山顶。
关刀石村民小组对该处理意见有异议，向崇义县人民政府申请复议。崇义县人民政府作出行政复议决定：一、撤销《处理意见》。二、维持乌石龙山场的北界为“焦叶坑口横路直至雪竹山顶”，天子印山场的东界更改为“焦叶坑口横路直至雪竹山顶”。
关刀石村民小组不服该行政复议决定书，向赣州市中级人民法院提起行政诉讼；赣州中院指定大余县人民法院审理此案。
审判
大余县人民法院审理后认为，崇义县人民政府分别依据原告和第三人“林业三定”时期证照作出的行政复议决定，认定事实清楚，证据充分，判决维持崇义县人民政府作出的行政复议决定书。
关刀石村民小组不服，提出上诉。
赣州市中级人民法院审理后认为，关刀石村民小组与镜尾村委会之间的山林权属争议，属于集体所有制单位之间的山林权属争议，应由崇义县人民政府的山林权属纠纷调处部门调处。崇义县关田镇人民政府无权就该山林权属争议作出调处决定，关田镇人民政府作出该处理意见违反法律规定，崇义县人民政府行政复议决定第一项撤销该越权处理意见正确。行政复议决定第二项内容的实质属于对争议山场的调处决定。山林权属争议应当依据山林权属争议的调处程序作出处理，崇义县人民政府在复议程序中迳行作出决定，违反法律规定，影响了当事人申请复议的权利，该项决定应予以撤销。综上，原审维持崇义县人民政府的复议决定不当，应予以纠正。
2012年2月8日，赣州市中级人民法院判决如下：一、撤销(2011）余行初字第2号行政判决；二、维持崇义县人民政府作出行政复议决定第一项；三、撤销崇义县人民政府作出的行政复议决定第二项。
评析
1．行政确权不属于行政复议决定的范畴 行政复议是指行政相对人认为行政主体的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向行政复议机关提出复查该具体行政行为的申请，行政复议机关依照法定程序对被申请的具体行政行为进行合法性、适当性审查，并作出行政复议决定的一种法律制度。行政确权是指公民、法人或者其他组织之间因土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地等自然资源的所有权或者使用权争议，由行政机关依法处理，确定权属归谁所有的一种行政行为。行政主体实施的解决民事争议的行政确权具体行政行为不是行政复议，而是行政调解或行政裁决。复议决定的内容只能就被诉的具体行政行为是否合法、适当进行裁决，而不包括行政确权。而法律法规对行政确权的处理程序、处理依据和原则等均有明确规定。既然法律法规对行政确权与行政复议均规范了各自的程序，复议机关在行政复议过程中直接作出行政确权的具体行政行为缺乏法律依据。
2．在撤销原具体行政行为后直接作出行政确权的形式不符合复议决定的法定形式 行政复议法第二十八条规定了行政复议决定的类型主要包括：决定维持具体行政行为，决定限期内履行，决定撤销、变更或确认违法等三种形式。其中对于主要事实不清、证据不足、适用依据错误、违反法定程序、超越或滥用职权、具体行政行为明显不当的可以决定撤销、变更或确认违法。决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为。由上述规定可知，对于复议决定撤销原具体行政行为的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为，但未规定复议机关可以撤销该具体行政行为后直接作出行政确权的复议决定。复议机关在撤销原具体行政行为后直接作出行政确权的复议决定缺乏法律依据。
3．复议机关直接作出行政确权的复议决定不属于行使变更权的范畴 在行政复议法第二十八条规定的“对于主要事实不清、证据不足、适用依据错误、违反法定程序、超越或滥用职权、具体行政行为明显不当的原具体行政行为，复议机关可以作出撤销、变更或确认该具体行政行为违法的复议决定”的基础上，《行政复议法实施条例》第四十七条对行政复议机关可以作出变更复议决定的情形进一步予以明确，行政复议机关变更权只适用于认定事实清楚，证据确凿，程序合法，但是明显不当或者适用依据错误的，或者认定事实不清、证据不足这两种情形。行政确权是对当事人之间的纠纷作出行政裁决，基于行政确权行政行为涉及当事人申请复议以及复议前置程序等特殊性，其不符合上述规定的两种情形，不属于行政复议机关行使变更权的范畴。
本案案号：(2011)余行初字第2号；(2011)赣中行终字第75号
案例编写人：江西省赣州市中级人民法院 曾照旭；江西省于都县人民法院 王 锋
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