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信息公开新法运行 考验政府披露真相


680 人阅读  日期:2008-5-8 18:22:12  作者/来源:南方周末记者 苏永通 赵 蕾


公民“试法”:为狗,为人,为权利

两天里,上海律师严义明辗转合肥、阜阳、郑州三地,向安徽省卫生厅,阜阳市政府以及河南省环保局提交了信息公开申请。在安徽省卫生厅,他提出的要求是公布阜阳手足口病疫情未及时公开的原因。

严义明质询的底气来自于5月1日在中国正式实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称“条例”)。此前两天发生的胶济铁路特大事故,和更早些时候的阜阳疫情,伴随着问责铁道部和卫生部门的呼声,这部条例的运行显得恰逢其时。

这一天,北京的陈育华盼了很久。一大早,他就从昌平郊区赶到北京市公安局,要求公开养犬管理费用使用情况。“拉拉”是他爱犬的名字,他每年得为“拉拉”向政府交纳200元管理费。按陈育华的计算,北京至少有70万条在册狗,以每条狗年均300元管理费计算,费用总额将是2亿多。

被公安局告知“还没准备好”,陈育华到门外抽烟。一个小时后,两位警官领他到会议室,“进行了友好、坦率的交流”,总算让老陈消了气。

公安局的信息公开处设在信访大厅里,没有专门的柜台和明显标志。这个地方,老陈非常熟悉。自2003年起,他就不断为养犬管理费的事给领导写信上访,被各个部门“踢皮球”。至今,他得到最不模糊的一次答复是:“大部分用于每年给登记犬打免费狂犬疫苗,其次主要用于养犬法规宣传和日常管理工作。”

“每年所谓‘服务’,也就一针狂犬疫苗,据说是25元,能叫大部分吗?”他要求公开历年的管理费用使用情况。

听到“历年”,两位警官嘀咕了几下,但很快为他出具了一张《登记回执》,编号(市公安局(2008)第1号回)。

老陈被告知自己成为第一个到该局申请信息公开的公民,感到很荣幸。这只是老陈计划的第一步,他的目标,是希望改变目前对养犬的“不合理规定”。“虽然只是狗的问题,但背后也有社会公平正义和人格尊严。”陈育华说。

一些政府已经开始体验作为被告的味道。

5月7日,湖南省汝城县黄由俭、邓柏松等5位市民因申请调查材料被拒,将汝城县政府告上法庭。

政府:面临压力,准备不足

国务院27个组成部门中尚未在网站公布信息公开目录的部委包括国防部、国家安全部、司法部和监察部等,均为涉密较多的敏感部门。

按照国办要求,各级政府必须在2008年3月底之前完成并公布政府信息公开指南和公开目录。

实际上,1990年代大规模推行政务公开,政府机关公开目录中的大部分信息已通过各种形式公开过。此次公布目录,更多是对这些公开文件资料的汇总。

正在为处理阜阳疫情忙里忙外的卫生部赶在了条例实施的当口。

按照卫生部的信息公开原则,突发公共卫生事件是必须主动公开的信息。

1998年便开始酝酿的信息公开条例,正是在2003年的“非典”时刻立法提速,当时的卫生部因隐瞒疫情为千夫所指。

据记者了解,目前,卫生部负责信息公开的是隶属于办公厅的“政务公开办公室”。由于涉及大部制改革,具体业务暂由三四个人员兼职负责。现在,各个部门的文件都被要求标明“公开”或“不公开”。“在文件生成过程中就要决定。”毛群安说。

疫情什么时机公布最好,有些疫情处理周期长怎么公开?卫生部新闻发言人毛群安说,要区别看待,不能一概而论。比如前几次药品不良反应事件,不管问题出在生产还是使用环节,还未查清原因就已公布,及早公布可以减少受害面积。

而对于传染病,毛群安说,传染病防治法和突发公共卫生事件应急条例都明确及时、准确、全面的原则。由于传染病关系人民健康,考虑确诊有一定的技术性要求,为了信息的准确,只有法定资格的机构才能发布疫情信息。

对于“公开”和“不公开”的界定,是许多部委共同面临的难题。

“因为条例规定比较原则,具体标准得慢慢摸索,”毛安群说,“信息公开需要一个不断完善的过程,5月1日只是一个节点。”

条例自去年4月公布至今实施,长达12个多月的准备期,实属罕见。

“这说明立法者对实施难度有清醒的认识。”参与起草条例的中国人民大学法学院教授莫于川说。对中国重要省市的调查结果并不乐观。“各方都没有充分准备好。”

莫于川此间陆续给两千多各级官员授课,“他们都明白信息公开的必要性,但有的不是那么情愿”。

参与起草者、北京大学教授王锡锌也发现,官员的思维惯性和对管理效率的追求比较难以克服。从他接触的情况看,一些官员们更注重在技术上如何规避一些不利信息的传播。“尽管这部条例有许多缺陷,但目前最重要的问题是政府是否已经准备好,能否认真对待。”这是王锡锌更关心的问题。

“坦率地说,我们不认为我们做了很好的准备。”在一个有关信息公开的研讨会上,环保部法规司副司长别涛坦言,“公开越多,做事会越难。”

在国务院通过条例不到半个月,当时的环保总局即出台《环境信息公开办法(暂行)》,成为第一个提出实施方案的部门,并公布了17项主动公开的信息。环保NGO人士马军对此的评价是“有勇气”。

“刚刚升部,事情特别多。”环保部办公厅信息化办公室主任李子龙说。他的部门负责环保部的信息公开,加上他,总共3个人。

除各部委,国务院自身压力也不小。据记者了解,国务院办公厅专门成立一个处负责信息公开,工作量也很大。

NGO与媒体:弱弱联合激将政府

“公众与环境研究中心”主任马军正在绘制两张地图,一张是“中国水污染地图”,一张是“中国空气污染地图”。最初,他的主要数据靠搜索散落各地的公开资料,但是非常有限。

“政府信息公开提供了一个平台,这次机遇再也不能错过,需要有人去盯着它,测试它。”马军说,在条例出台之前,有关环保的法律规章对企业排污情况要求予以公布,但形同虚设。现在,“我们需要通过尝试让它变成活的法律。”

环保NGO们正在商讨打造“致企业的一封公开信”,目标是政府认定的超标排放企业。马军说,按惯例,“6·5环境日”环保部门一般会曝光一批超标排污名单。这封公开信将设置具体的指标,以达到获取具体准确信息的目的。

北京大学教授王锡锌说,让政府公开信息真正的推动力量很大程度取决于公民社会——包括个人、NGO和媒体的参与。

王锡锌说,知情权和表达权如何硬起来,从写在法条中到变成一种能力,组织化的“充权”至关重要。“个体容易陷入集体行动的困境,而媒体和NGO可以扮演组织化的角色。”

来自环保部的别涛提及出现在中国的“街头政治”:在厦门,人们上街“散步”迫使政府暂停PX项目;在上海,人们以“购物”形式在南京路呼吁关注磁悬浮污染。现在正在“散步”的则是成都市民,同样是抗议一个涉嫌污染的化工项目。“这不是对党政的某种挑战。”别涛说,看到这些现象,他很受鼓舞。在他看来,要冲破欺上压下的地方“隔离层”,不仅要信息公开,还需要媒体监督和公众参与。

条例实施前,卫生部向媒体公布了各省、直辖市、自治区卫生部门新闻发言人联系方式。毛群安说,信息公开也为新闻报道提供了便利。

2006年,《解放日报》一位记者因采访要求被上海市规划局拒绝,遂依据《上海市政府信息公开规定》将上海市规划局诉至法院。尽管此案最终以记者撤诉终结,但从形式上开启了媒体与政府在信息自由上的法律博弈。

一位在某杂志供职的记者说,最想了解国务院调查组对胶济铁路事故的调查情况。按照信息公开条例,应该公开。但是现在,他们已经被告知不能报道。

为此他犯迷糊:信息公开条例和有关部门的文件,服从哪一个?

立法参与者莫于川解释,从立法上,不能去改变现有新闻管理的模式。条例首先是要满足公众的知情权,之后才是新闻监督权。

尽管在立法过程中仍有诸多遗憾,在实践上亦有可以想象得到的困难,但一位条例起草者还是对此充满期待,“只要公民行动,政府面对,信息公开就能往前迈进。我们要学会与不完美合作来追求完美。”

链接:必须公开的政府信息

1、行政法规、规章和规范性文件;

2、国民经济和社会发展规划、专项规划、区域规划及相前政策;

3、国民经济和社会发展统计信息;

4、财政预算、决算报告;

5、行政事业性收费的项目、依据、标准;

6、政府集中采购项目的目录、标准及实施情况;

7、行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及申请行政许可需要提交的全部材料目录及办理情况;

8、重大建设项目的批准和实施情况;

9、扶贫、教育、医疗和社会保障促进就业等方面的政策、措施及实施情况;

10、突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况;

11、环境保护、公共卫生、安全生产、食品药品、产品质量的监督检查情况。


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