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地方政府六成收入来自土地 土地屡流拍财政告急


552 人阅读  日期:2008-11-1 18:35:22  作者/来源:见习记者 赵飞飞 本报记者 陈小莹


编者按:土地财政,属于预算外收入,又叫第二财政。在重庆等地,第二财政早已超过第一财政,成为经营城市发展GDP的不二法宝。

中房集团放弃一亿元土地出让金的代价退出绍兴地王。这是自2007年底开始的一轮地王退色之潮后,又一桩地王黯然离席例子。没有人知道底在哪里。救市于是成了公开的公共选择。如果明了地方政府土地财政的狂飚突进之路径依赖,则对全国此起彼伏的救市措施也就不难理解。杭州市委书记王国平公开表示:杭州将从土地财政中提取50亿元进行经济适用房、廉租房等建设。

这是对于土地财政支出最公开直接的表述。当以民生的名义为土地财政正名,为救市实际就是救楼市护航的微妙时刻,这或许是一个契机:让第二财政重新回到阳光下,并使得依靠土地依靠楼市推高GDP的模式渐次转变。宏观形势为第二财政关上了一扇门。忽闻中央或将放行地方政府发债,这或将为地方政府发展模式打开一扇窗。

溯洄从之,道阻且长;溯游从之,宛在水中央。即便是浙江省的二线城市,绍兴的房地产市场并未偏安一隅。地处杭州之东,钱塘江南岸的绍兴,在长三角区域版图中虽不抢眼,但2008楼市跌宕沉浮中,绍兴皆亦步亦趋。本报记者调查发现,目前绍兴相继遭遇了地王退地、土地出让金锐减90%两大深幅回调,退潮之明显,令人惊省。

不仅是绍兴,一大批城市都在经历着这样的阵痛。本报记者调查获悉,上海、杭州、重庆、广州等主要一线城市,以及部分二三线城市今年的土地出让金额出现了大额萎缩。一线城市土地出让金大都萎缩了1/4,二三线城市如绍兴则令地方政府揪心。

与此同时,一个悖论随即浮现。在今年经济走势略有衰颓的背景下,各地政府遂想起了凯恩斯之法,期望通过撬动基础设施投资,拉动地方经济。

但这次凯恩斯遇到了卢卡斯。在预期经济不好的情况下,新的私人部门投资继续低谜,银行、债券等直接间接融资渠道受阻。更揪心的是,政府投资遭遇土地财政紧缩之困。

以绍兴为例,今年市级重点建设项目排定项目总数156个,总投资661亿元。这其中,有嘉绍跨江大桥、萧绍跨江通道、杭甬客运专线绍兴段等一大批重大基础项目的建设。但在以往以土地收入作为地方财政的主要来源之下,今年又如何筹集调动投资杠杆的初始资金?凯恩斯给地方政府打开了一扇门,但是在楼市寒流下,土地财政也关上了地方政府的一扇窗。

在这一轮宏观大势的倒逼之下,原本地方政府娴熟的“楼市发展——土地资金——城市扩张——GDP增长”的经营城市发展模式,似乎走到了十字路口。

但阵痛或许就是契机,重新审视土地财政模式的弊端。一个使得地方财政逐步与土地收入脱钩的长远规划似有必要适时考虑,地方政府也许应该退出房地产一级土地垄断市场,真正回归中立角色。与此同时,中央和地方之间的税收关系也有待重构,重新审视地方合理的财政收入方式。

本报记者从财政部获悉,允许地方政府发债条例已经走出财政部的办公室,送到了国务院的相关领导办公桌上。这是一个积极的信号。

绍兴地王退地

10月24日,记者来到了绍兴镜湖新区,外滩1号地块正处美丽的梅山江绿化带之滨,绍兴中心城区主干道解放大道延生至地块另一侧。此时已经是离成交日期13个月之久,11.11万平方米的地块依旧杂草丛生。

不远处的江对岸,错落有致的商品房依稀可见。镜湖则显得空旷许多,建成的宽阔马路看不到几辆车。

由中国社会科学院编撰的《中国房地产发展报告NO.4》(2007年4月)显示,在过去一年,绍兴市以5624元/平方米的地价综合水平排在国内第一位,而浙江省会杭州,上海以及北京分列4、5、6位。

也就是在这份报告出炉5个月后,绍兴市土地出让市场就拍出了这块地王,绍兴镜湖区外滩1号。

绍兴市房地产协会秘书长卜端良曾亲历这场拍卖大战,卜对本报回忆,当时的起拍价是6亿左右,通过几轮杀价,许多开发商早已放弃,而来自绍兴当地的中房房地产开发有限公司和浙江另外一家公司不断加码,拍卖师落槌的一刻,在场人士都不敢相信自己眼睛,16.1亿,中房“笑”到了最后。

“谁也没想到徐爱娟会举那么高,她或许是想通过运作外滩1号,让中房重新回归绍兴主流开发商角色。”卜端良说。

前几年,中房集团曾经通过天津一个项目确立了江湖地位,但“家道中落”,随着绍兴金昌、绍兴建设开发等开发商如日中天,中房已成为绍兴中等规模一家房企。“业内谁都没有想到,中房董事长徐爱娟会出这样一个价钱,或许她有她的算盘。”

但随着国家不断收紧土地资金两道大门,市场行情已今非昔比。此时,中房经营不佳,中房退地传闻也开始在绍兴坊间流传。

本报记者在绍兴采访时确认了这个消息,目前则由于资金无法到位,中房集团已退地还政府,并不得不将1亿土地出让金拱手相让。

“目前尚不清楚回收的土地什么时候再次挂牌出让,镜湖整个区目前都在开发,该地块容积率2.78,位置非常好,如果你们有意向,我们可以和市政府做个汇报。”绍兴国土资源管理局镜湖新区办事处人员表示。

而这16亿的退地资金,则整整占了2007年绍兴总土地出让金约20%。

从76亿到6亿

谁也没有料到,在经历2007一年的喧闹之后,2008年绍兴土地出让市场会如此清冷。

本报统计绍兴市国土资源局公布的土地出让信息,过去的一年,随着房价地价的不断攀升,绍兴共出让30幅经营性商住用地,总成交金额达75.56亿元人民币。绍兴统计局信息显示,2007年其财政总收入237.12亿元,土地出让金占其总财政收入1/3强。

随着今年以来楼市急转直下,绍兴喧闹的土地供应盛宴很快人走茶凉。截至目前,绍兴市今年共出让11幅经营性商住土地,即便是加上另外出让的21幅工业工地,绍兴今年共计成交土地金额为6.1亿元人民币。相对去年,整体萎缩90%以上。

绍兴市招投标中心副主任孙菊美对本报记者表示,与去年行情截然相反,与往年土地市场热闹场面无法相比,今年许多土地挂出来之后,根本就没人来咨询、没人报名,流拍的土地尤其之多,同时,房产,以及整个资产交易面也全部缩水。

而一些地块也出现了流拍,经历调整再次推出,再次流拍。卜端良向记者介绍了今年3号(2008年4月7日)土地出让公告,和畅堂—海尔曼斯地块。该地块一共分为A、B、C、D四块,总面积约132亩,起拍价6亿,保证金1.5亿。

据介绍,实际上这块地已经是二度推出,在今年1月首次以7.5亿的起拍价流之后,第二次价格比第一次减少了1.5亿。当时杭州银泰、香港新希望集团都曾带专家团队来绍兴实地考察,二次入市拍卖,依旧因为无人报名而流拍。

本报记者转而统计了绍兴市国土资源管理局,土地利用管理处公布数据,2008年绍兴市原本计划出让55幅经营性商住用地,各位于绍兴市中心、经济开发区、会稽山度假区、镜湖新区、越城区、包江工业区等区域,预计出让总面积为4312亩。

而前11个月,实际成交的商住经营用地总面积仅有70685平方米,约计106亩,不到预计出让的2.5%,这部分经营用地出让总价仅仅为4.97亿元人民币。卜端良对本报表示,绍兴今年的市政建设、配套建设等各项资金势必吃紧。

“在全国土地市场全面遇冷的情况下,绍兴土地向外突围很难获得成功。”赵杭生认为,一方面这些地都是此前推不出去的,另外开发商对绍兴这样的市场已不看好,增值空间很小,“目前或许只有中西部二、三线城市还存在一定的吸引力。”

卜端良分析,地卖不动,自然有多方面原因:“例如海尔曼斯地块,在土地出让价款支付期限上,绍兴要求第一期40%价款在成交一个月内付清,第二个付30%,剩余30%第三个月内付完,今年情况,开发商如何在三个月拿出数亿的钱”。

“往年拍得土地之后,开发商凭借获得的土地使用证立即可以向银行贷款,付完剩余的款项,而今年新制度要求必须在付完全款后,才能获得土地使用证。早期的钱都冻在屯地开发之中。开发商今年拿什么买新地呢?”

流拍,土地财政告急

绍兴仅仅是一个缩影。

由于宏观调控对于房价的影响明显,不少购房消费者选择了观望。而金融市场流动性的紧缩,又使得各个房地产商的现金流紧张,纷纷捂紧了“钱袋子”。那些昔日活跃在土地二级市场上的“掮客”,已经从为地产公司牵线“买地”,转为帮地产公司“卖地”。

在需要减少和流动性紧缩的倒逼之下,位于上游的土地交易也日益惨淡。

据国土资源部下属全国地价监测中心的统计,今年上半年,全国流标、流拍的土地达到出让总数的10%。截至今年4月底的统计数据显示,自去年10月后的半年内,全国范围内的土地流拍数量不过40幅。

而之后的5个月间,全国各城市的土地流拍数量呈激增态势。20个大中城市至今已有超过120幅土地流拍、流标或未成交。

数据统计显示,截至11月1日,长三角中心城市,上海的土地出让通过招拍挂成交金额约128亿元,而2007年,这一数据约为420亿元。与去年相比,整体萎缩42%。

西南地区唯一的直辖市重庆的情况也不乐观。截至今年上半年,重庆各类土地出让金总计约为82亿元,这个数字在2007年则约为370亿元。

部分重点省会城市的滑坡也已经明显显现。截止今年上半年,广州土地出让金仅相当于去年的1/4。

土地对于地方政府的重要性,直接体现在地方政府的收入组成中。土地出让收益以及相关税收,目前分别是地方政府预算外收入和预算内收入的主要组成。

在预算内收入部分,与土地相关的税收,主要是建筑业和房地产业的营业税、所得税及耕地占用税等,这些都是地方税种,由地方财政享有。由此,地方政府每每以发展城市建筑业、房地产业和土地征用作为扩张财政收入的首选。事实上,这部分城市扩张带来的房地产业和建筑业发展,已经在各地政府的日益推动之下,成为地方财政预算内的支柱性收入。

不仅如此,政府财政中更大规模的土地收益,是来自于预算外。

政府征收土地出让金始于1989年。当时规定,在进行必要扣除后,土地出让金实行中央与地方四六分成。但是,由于无法核实土地开发的成本,中央所得实际很少。从1994年至今,土地出让金不再上缴中央财政,全部留归地方。从此,土地出让金收入成为地方政府预算外收入的主要来源。

六成政府收入来自土地

由于土地的收益“大头”长久以来都属于预算外收入的范畴,在每年地方政府提交两会审议的政府预算中,并未纳入其中,所以这块收入占政府所有收入的比例仅有过大致估算,却从未有过官方公布,始终隐匿在冰山之下。

而记者获得一份“关于2005年度(浙江省)东阳市本级财政预算执行和其他财政收支情况的审计工作报告”,报告人是东阳市审计局长。这份内部审计报告,全面地审计预算内外的所有资金,可以作为土地财政告急的例证。

其财政大盘子大致分布如下,2005年全市一般预算可用资金9.2596亿元,预算外收入1.2175亿元,专项资金收入1.33亿元,基金预算收入(含土地出让金净收入、剔除社会保障基金)4.7196亿元。

这个罗列方式,把属于预算外收入的土地出让金单列一项,该项资金的总额是其他所有预算外的收入的四倍。以此数据计算,东阳以土地出让金为主的基金预算收入,占所有政府收入的三成左右。

但三成并不是土地占东阳财政收入比例的全部。除去预算内外的两块资金与土地相关之外,另有一块土地收入隐匿于每个城市都普遍存在的开发区。

审计报告显示,从2003年到2005年三年间,东阳市两个开发区共“坐支”工业用地出让金4.6113亿元,占东阳市工业用地出让金总额的60%。

审计报告中的“坐支”,是指开发区的钱并不进入市财政统筹,而是由开发区自行“循环”开发使用。在目前各地的开发区筹资建设中,大都采用了“体外循环”的方法。

这个4.6113亿元,几乎与进入市一级财政的土地出让金大致相当,则两块收入相加,则可以占到政府所有收入的五成至六成左右。

报告中,还指出其中一个开发区江北新区,仍有前期开发未能及时收取土地出让费用一项,争议金额(含认账拖欠)达1.4321亿元。

则所有土地收入相加达到了10.763亿元,超过了预算内的所有收入之和,占所有政府财政收入的六成。

与目前宏观形势相类似,该报告出炉之时,恰逢上一轮宏调,政府收入因过分依赖土地而大受影响。报告中表述称,“因国家宏观调控、银根抽紧、存量土地使用权理想价位出让困难、市财政可自由支配的财力有限等原因”,其用于城市防洪工程2000余万元贷款逾期一年半以上未还,遭受了银行的加息处罚。

浙江东阳只是各级地方政府的一个缩影。曾有中国土地政策改革课题组历时两年半,对广东、江苏、浙江、北京、四川、重庆、安徽、河南、陕西九省(市)进行调查发现:在这一轮由政府主导的城市扩张中,土地出让收入和土地抵押贷款成为政府城市基础设施投资的主要来源。

课题组发现,在发达地区,土地出让金数额巨大,成为地方政府财政预算外收入的最主要来源。在土地严管之前的两三年,东部一些县市土地出让金收入少则十多亿元,多则近20亿元,土地出让金收入占预算外收入的比重高达60%以上。其中,以小商品集散地闻名的浙江省义乌市,某年土地出让收入15亿元,就占预算外收入的60%。

由于土地收入所占比重较高,今年土地交易急剧萎缩,出让金大幅减少,对二三线城市政府的影响更为明显。

重庆市国土房管局数据则显示,重庆市2007年土地出让金约达370亿元,政府财政收入为788.6亿元,土地出让金约占47%。而此前,国务院发展研究中心一份研究资料显示了全国城市的平均数——土地出让金约占地方财政收入的60%。

而这样单一依靠土地的收入模式,也与地方政府预算内收入构成有关。在现行分税制下,增值税的75%上缴中央,25%留作地方。近年来增长较快的所得税也改为共享税,这使得在东部沿海经济发达地区,尽管财政收入大幅增长,但地方财政收入在总收入中的比重不高。在中西部地区,由于地方税收生成能力有限,地方政府的行政运转和工资支出主要靠中央财政转移支付实现。

从2007年起,相关法律已经规定将土地出让金必须纳入财政预算。这一举措在土地交易惨淡的时期推出,可能将使得各地明年提交的财政决算出现较大的亏空。收支如何平衡,令各地政府暗暗挠头。

政策性住房进退之间

土地财政锐减为地方政府带来的一系列压力很快会传导至支出领域。

按照现行政策,各地土地招拍挂收入的10%或15%必须用于保障性住房建设。土地交易量的萎缩,将直接影响到作为社会保障基础之一的经济适用房。

以上海为例,上海房地局明确表示,今后五年,上海将新建经济适用住房约2000万平方米、30万套。2008年作为第一年,上海将保证开工建设经济适用住房400万平方米。

在上海大规模表态启动经济适用房的同时,今年上海的土地出让通过招拍挂成交金额则比去年整体萎缩42%,这些新建的经济适用房的资金来源呈现萎缩之势。

据记者了解,部分经济适用房的土地已经圈定在上海浦东三林地块,而这个地块正是数年前由于上海“世博概念”而价格飞涨之地。

正是由于地价飞涨,几家地产商为了三林地块中一幅2536亩土地,产生了产权上的利益纠葛,最后演变为上海本土地产商周小弟雇凶杀人的极端事件。记者从相关地产商处了解到,上海房地局已经以土地出让之后未能按时开发而收回这幅土地,并明确表示将用这幅土地建设经济适用房,并仅以经济适用房土地的价格补偿相关地产商。

这样由于极端事例而行政收回土地的方式,已经基本解决了部分经济适用房土地的来源。但这样的非正常获取土地的方式并不是常态,尤其是在土地出让金大幅缩水的现状下,各地经济适用房的资金和土地的来源问题依然有待解决。

聂梅生向本报表示,土地收入缩减带来的地方财政收入减少,就意味着基础设施建设以及经济适用房、廉租房等保障性住房的建设存在困难,地方政府将面临经济和社会的双重压力。

而且土地财政锐减带来的影响不仅仅局限于经济适用房的建设。

同样引自中国土地政策改革课题组的数据发现,1998年以来,东部城市为了推进城市化和进行基础设施建设,政府投入了巨额资金,而其依托之一就是以土地出让收入为主的预算外资金。

在浙江某县建新城投入的140亿-150亿元(每年的建设资金60亿元左右)中,预算内每年能提供的资金也就是1亿-1.5亿元,仅占2.65%;而预算外最大的一块是土地出让金收益,从1999年至今,一共约40亿元,其中2003年的土地出让金收益为19.2亿元,占年度政府城市基础设施投资资金的32%。其他县市的比例与此相似。

对于土地收入的依赖性过强,使得上述基础投资的资金大部分来自于土地。一旦该部分收入萎缩,则本来高速运转的“土地资金-城市扩张-GDP增长”的单一城市发展模式,立刻出现了无法循环的状况。

政府救市逻辑

10月22日,杭州市委书记王国平对于杭州救市24条第一次有了公开表态。这是各地方政府的救市措施备受争议之后,第一个在台前公开澄清救市的官员。

王国平表示,杭州从土地出让金中提取用于民生的资金已达37.68亿元,估计全年提取总额将突破50亿元。像廉租房建设的投入、经济适用房建设的部分资金,都要直接从土地出让金中提取。

“我认为,救楼市不是为了救房地产企业,而是为了救经济、救银行、救百姓。政府救楼市,绝对不是保护房地产公司,不是保护有钱人的利益,而是为保护困难群体、低收入群众。”王国平说。

对此,中国工商联房地产商会会长聂梅生对本报分析道,国家虽无具体规定土地出让金具体每项用途,但是对于用在廉租房、经济适用房的资金构成有界定,此项经费来源,土地出让金占比60%、20%来自财政补助、另外20%是公积金增值收益部分。

“如果杭州这项资金是由土地出让金直接支出的话,说明当地计划内财政已经拿不出钱来了。”正如聂所言,杭州地方财政也走到了微妙的时刻。在10月23日的杭州市政府经济形势分析会上披露,9月份,财政总收入和地方财政收入同比出现负增长,分别下降了1.1%和2.6%,财政收支动态平衡压力加大。

救市措施,从地产商到政府都在不断进行中。

早在西安出台第一个地方政府救市的规章之时,就不断有专家质疑政府救市的合法性。

事实上,2008年最早以让利鼓励买房的地方政府,并不是西安,是绍兴。6月,绍兴县教育局出台两大新政:具有大专学历及以上或初级技术职称及以上的各类人才,在柯桥买房其子女参加中考就可加10分;教师买房可转正。这两项政策运用政府公权力,用社会资源分配的优先权换取对于楼市的刺激,引发一片大哗。

在财政部10月22日出台房地产救市政策两天之后,10月24日,绍兴久经酝酿的房产新政19条也终于出炉。分别从土地出让金和开发商资金两个环节予以“松绑”。

绍兴规定,地产商经批准后可调整余下的出让价款支付时间,亦可在受让人支付总地价款的70%后,先行开展各项前期准备工作并动工建设。受让土地的地产商还能提出申请,经批准后可增加不超过一年的开、竣工时间。

针对开发商资金流紧张,对新出让的经营性房地产用地,允许受让人在12个月内付清出让价款,对起价总额在5亿元以上或规模较大的地块,其出让价款支付期限最高可放宽至18个月。


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