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中央缘何再次启动地权改革:矛盾下的必然选择


587 人阅读  日期:2008-11-3 6:48:09  作者/来源:南风窗 杨 军


中央缘何再次启动地权改革

新一轮农村改革如何启动,社会各界存在分歧,分歧的根本在于各方对中国的农地制度持不同看法。不同观点激烈交锋,使土地流转问题成为十七届三中全会前备受关注的问题。据悉,全会文件起草者写入了“农村土地承包权永久不变”的字样,但在最后的定稿中,“永”被“长”字代替。也正因此,十七届三中全会被一些中外媒体称为“第三次土改”。

“第三次土改”说,不够确切,因为和十一届三中全会打破集体生产实行家庭联产承包不同,十七届三中全会并不是农村土地改革的拐点,而是对既定农村土地制度的改良;从目前透露的信息看,中央无意也没有必要推广一个统一的模式,而只是在农民地权上允许进行更加市场化的尝试。

纵观近几年的农村政策,从2004年起,中央一号文件连续5年将主题锁定在三农问题。从十六届五中全会提出建设社会主义新农村,到十六届六中全会将社会主义新农村建设作为促进社会和谐的一项重要措施,再到党的十七大对统筹城乡发展、推进社会主义新农村建设作出全面部署……一直到党的十七届三中全会提出的农村改革发展基本目标任务。而本次的农村改革涉及经济、政治、文化等各个方面,形成了农村改革的整体框架。

这一轮农村改革,包括农村土地制度的调整,是在各种国内经济社会矛盾凸显下的必然选择。

改到深处是产权

“我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段,进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻,进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。”三中全会闭幕时发表的公报这样说。

中国社会科学院农村发展研究所研究员于建嵘认为,统筹城乡发展和形成城乡经济发展一体化的新格局,是三中全会释放出来的最强烈的一个信号。而城乡二元结构的解决,有赖于土地能作为重要的市场要素调动起来。

中国粮食总产量30年增产60%以上。全国农村没有解决温饱的农民,从改革开放之前的2.5亿人减少到2007年底的1479万人。农民人均年纯收入从1978年的134元增加到2007的4140元。农民人均收入实现了1985年以来的最大增幅,但农民收入与城镇居民收入差距也创下了改革开放以来的最大纪录。要知道其背景是,过去的5年可以说是中央政府出台惠农政策相对密集的时期。

中央财经领导小组办公室副主任、中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文曾指出,“三农”问题迟迟不能显著改善,农业生产力的发展不能得到长足进步,并不是农村的发展进入稳定期了,而是因为有效制度供给不足了。

在执政党看来,这个有效制度供给不足,特别是指农民的土地无法成为“财产性收入”的来源。全国平均每个农户只有半亩田土地。随着改革深化和市场环境的变化,家庭分散经营加剧了土地资源的稀缺性,影响了土地的规模经营。这不仅限制了农业劳动生产率和农产品商品率的提高,不利于土地区域性种植、机械化耕作和集约经营,而且增大了生产成本和交易成本,导致劳动力及农业固定资产得不到充分利用。同时,个体化作业、分散化经营的模式还使得生产者市场观念缺乏、盲目决策、产品单一、市场行为趋同等问题日益严重,导致农民在市场风险下的“血本无归”。

根据现有的法律和政策,从理论上说,只要保证土地继续用于农业用途,农民可以转租土地,或者把土地承包权转让给他人。此外,从1999年开始,农村集体以外的个人和单位也可以承包农村集体土地。然而对于全国大部分地区来说,转租和使用权的流转现象还是十分罕见。原因之一就是极为分散的农业经营模式,曾经承担了农民社会保障和就业的功能。这是在市场经济不发达、国家财政虚弱情况下的权宜之计。但只要国家有能力和决心健全农民的社会保障和扩大农民就业渠道,通过地权的交易,那么农民的土地就会越来越减少其社会化功能,至少有望缓解已经令执政党难以忽视的城乡收入差距问题。

特别是,中国经济已经到了必须加快培养内部市场、扩大内部需求的转折点,农村的发展将是新的经济增长点已渐成共识。农村土地问题便成为首当其冲要解决的问题。这也是“世界其他国家都在关注自上世纪‘大萧条’以来最大的金融动荡时,中国共产党的最高决策机构却在开会讨论农民问题”的重要原因。

和国有企业改革一样,中国农村土地改革,改到深处依然是产权。上届政府任期结束之前,学界在如何深化改革的问题上表现出重大的分歧。其中最大的分歧之一是农村土地是否应该私有化。刚刚过去的三中全会表明了执政党推动农村土地流转的积极态度。新农村建设战略提出时的主观动机,就是提升农村和农民需求对经济的拉动。而到了今天,一个明显的趋势就是,不将农民地权进一步市场化,执政党的很多兴农战略的初衷就将大打折扣。

中央与地方的博弈

当前中国农村有两种完全不同的土地,一是因为城市发展或公用事业建设需要,而被要求“农转非”的土地,一是用于农业生产尤其是用于大宗农产品的土地,前一种土地占中国农村土地的比重极少。华中科技大学中国乡村治理研究中心教授贺雪峰认为,每年“农转非”的土地不超过中国农村土地总量的0.5%。虽然每年占“农转非”土地数量不大,但积累起来就十分可观,以每年占0.5%来计算,20年占地就可能达到10%。尤其是中西部地区,因为政府财政收入有限,招商引资愿望迫切,而以极低的价格从农民手中征用土地,以极其低廉的土地价格吸引资本,失地农民得不到基本的补偿。土地“农转非”所具有的高额价值,使这些地区的土地成为相关各方激烈争夺的焦点,这些地区也成为农民上访及发生冲突最多的地区。

根据胡鞍钢等发表的《影响社会稳定的社会矛盾变化态势的实证分析》一文中引述政府公布的数据的研究,1997年后中国社会的群体性事件迅速加快,1997至2004年8年期间的年均增长速度高达25.5%,其中有的年份增长速度更高达40%以上。

1997年以后也正是农用地征收规模越来越大的时期。因此,毫不奇怪,在群体性事件和信访中,由农用地被征收而引发的占相当比重。地方政府征地的方式造成了严重的后果,中央政府加强了对土地转用的行政控制和计划管理。2003年甚至一度停止了土地指标审批。但虽然近几年中央采取了一系列严厉的控制措施,耕地流失的速度不仅没有减缓,反而加速。全国耕地的保有量从1996年的19.51亿亩,减少到2006年的18.29亿亩,人均耕地从1.59亩下降到1.39亩。

经济学家张曙光等在《城市化背景下土地产权的实施和保护》的研究报告中认为,围绕着农地转用和征地补偿,中央和地方之间发生了严重的目标冲突,进行着广泛的利益博弈。他认为在这场博弈中,中央政府的指标管理基本失效,因为地方有大量规避方法,严控土地转用反而使得地方出现更多和更加隐蔽的土地违法行为。例证之一就是,自《土地管理法》实施以来,从1999~2004年,全国共发生土地违法行为100多万件,涉及土地面积500多万亩,比2004年全国新增建设用地总量402万亩多近100万亩。近几年土地违法仍大量发生,2006年上半年共发生2.5万多起,涉及土地面积25万亩,2007年上半年分别为2.4万多起和22万亩。

要想改变中央政府在博弈中暂时的不利境地,就无法不在农地基本制度上动心思。进一步提高集体土地在城市化、工业化中的交易地位,就是一个明智的选择。而这将直接影响到集体土地下农民的权益。在农村土地集体所有制格局下,提高集体土地进入市场交易的可能性和提升农民对土地用益物权的权利属性,使其接近于完全所有权,是一个硬币的两面。“集体入市”如果普遍成为可能,如果不明确农民地权的物权性质,反而会制造新的社会矛盾和冲突。

当然,对于广大农村地区来说,地权改革主要还是要在农转农领域。贺雪峰就认为,真正的农村土地,是指占中国农村人口90%以上的农业型地区主要用于农作的土地,这部分土地是中国基本的耕地,是保障粮食和农产品供给的基础。这部分土地,不仅在面积上占到了中国农村土地的绝大部分(90%以上),而且农民数量也占到了绝大多数。他提醒说,农村土地的规模经营如果不能提高这个绝大多数人的生活水平,那将成为政治性的大事。

也正是由于这个原因,对于农地流转和规模经营,中央政府虽然已经开始有意推动,但无论是官方智囊,还是支持此次改革的学者,都表达了地方政府需要谨慎行事的意见。未来可能的博弈,也就此埋下了伏笔。

职业,还是身份?

农民,在我国不仅是一种职业,还是一种身份。除了现行的户籍制度等之外,农地承包制度成为束缚农民自由流动的一道极为坚实的枷锁。许多地方的土政策规定农民不得随意转让自己承包的土地,更不得抛荒,否则还要被罚款。农民被束缚在土地上,很难改变自己的命运。

由于户籍制度的限制,农民很难获取城市户口。1990年代以后,户籍制度开始出现松动,农民开始可以获取小城镇户口。大城市的落户标准往往要求学历,基本上将农民拒之门外。由于户籍制度的改革不够配套,即使是农民获得的小城镇户口,农民也很难享有城市市民所享有的各种社会保障,这种身份的变化并未给农民带来多少实际好处,只是改变了一下身份,反而失去了原来尚可一定程度支配的土地。一旦遭遇经济困境,缺乏任何社会保障的这些新市民就沦落为城市贫民。

农地产权的明晰化可以直接使土地从一种负担转变为一种活的财产,使土地由农业生产资料转化为资本性资产,参与市场的流转,实现最大的增值。更重要的是,农地产权的明晰化可以使农民和土地之间的关系变得单纯,农民可以随时在土地市场上购买和抛售土地,土地就从束缚农民自由流动的枷锁转变为可以任意支配、为己所用的财产。农民也就彻底地变为公民社会中的一员,并可以光明正大地进入劳动力市场去实现自己最大的价值。也可以反过来说,土地使用权流转的土地市场建立之后,农民对土地的依附性程度将会有极大的降低,农民也就存在着对基本社会保障的制度性需求。

地权的不完整导致农民遭受剥夺式对待的最新例子发生在农民的宅基地领域。虽然不能否认有一些好的做法,但随着城市的加速扩张和近年中央土地严管、房地产信贷政策的出台,农民宅基地也成为某些地方政府和房地产商觊觎的又一对象,造成对农民宅基地权利的直接侵害。

由于宅基地为存量建设用地,以旧村改造和新村建设为名开发宅基地,既可以增加用于发展的建设用地,又避开了建设用地指标管理,于是,东部发达地区一些地方争先恐后,中西部地区纷纷仿效,造成对农民宅基地的剥夺和平调。地方政府既获得了土地出让收益,又在新农村建设中创造了政绩;房地产商得到了开发利润;农民住进了新楼,但永远失去了自己的土地。

如果不将农民地权完整起来,那么在类似的博弈中,农民也将处于边缘化的位置。当新的社会矛盾和纠纷发生时,谁埋单?

对于土地制度的争论,虽说由来已久,近来却日渐激烈,而且并未因中共十七届三中全会的召开,以及相关政策信号的释放而有所缓解。论辩双方有一个共同点,即互指对方为某利益集团的传声筒。无论指控是否属实,最起码道出其中奥妙——集体化抑或私有化,到底是动了谁的奶酪?

持集体化论者强调土地对农民的保障功能——农民中国,必须“耕者有其田”,有田了,即使发不了财,但肯定饿不死人。因此,中国就不会乱,西方列强对我中华也只能干瞪眼。

持私有化论者也说“耕者有其田”,只不过强调“田”的财产性质——有田了,就是有产了,就可以交易了。因此,农民就不必祖祖辈辈守着农民身份过着下里巴人、低人一等的生活,成为自由的公民。

都是“耕者有其田”,但是“有”的内涵和方式不同。

集体化VS私有化

从内涵上讲,集体化“有”的是在土地上耕作的权利,只要你出身农民,你就必须“有”土地,实际上也就是必须有在某一块土地上耕作的权利。换句话说,如果你不是出身农民,也就没有这一“优先权”。所以有人认为,城里人理应“羡慕”农民——到城市打不着工,还可回家种田。私有化“有”的当然是私有权利,农民拥有一份田产,可以作为将来转换身份的资本。

从方式上讲,集体化是强制“有”田。只要是出身农民,你就必须在某块地上耕作,尽管可以外出打工,地也可种可不种,但总之不能随便转让,更不能拿到市场上交易。因为一旦允许交易,“素质低”或“经不住消费主义诱惑”的农民们就有可能随时卖地,变成“耕者无其田”了。接着推下去就是由有业者变成无业者,由无业者变成流氓无产者,由流氓无产者变成潜在的暴民甚而成为革命的温床……所以农民必须圈起来养着。

私有化是天赋“有”田。有一块地就有一份家业,怎么说也是有产者了,如何营生是自己的事,千百万小农有产者在市场的大潮中奋力弄潮,成就现代中国自由公民社会。此谓放养也!

两厢比较,持集体化论者是站在他者(国家)的立场看“你”(农民),而持私有化论者是站在“我”(农民)的立场看他者,利益攸关主体一目了然。

如果将建国后的中国历史按集体化过程来分,基本上可分成前集体化时期(1949~1957年)、集体化时期(1958~1980年)、后集体化时期(1981年至今)。从土地制度上看,分别对应于土地私有制、土地集体所有制和土地使用权和所有权分离体制。

集体化过程,无论其设计者意愿如何,实际上都是以一种国家主义现代化诉求对农民予取予夺。集体化时期的价格剪刀差成就了工业化,建立了“国家工业体系”,原因很简单:只有将农民缚束于土地,剪刀差才能最大限度放大,由此积累的国家资本效率最高。即使是后集体化时期,剪刀差仍逾趋增大,不过,这次不仅通过工农业产品价格剪刀差来剥夺农民,而且通过人力资本价格剪刀差将农民人力资本贬值,使之成为用之不竭的廉价劳动力,以达到经济增长和某些特定利益集团积聚财富的目的。土地集体所有制使广大农民沦为中国社会的最底层是有目共睹的事实。持集体化论者通过赞扬国家工业化的成功,用农业机械化、大型水利建设、“农民翻身当家做主人”等论证集体化的合法性,与事实对照,其立场立判。

而私有化论者之农民立场,因其原教旨自由主义,无视土地私有化的前提(即土地均分是革命的成果),在土地私有和自由公正等抽象概念之间直接划等号,将国家和农民对立起来,导致其所要增进的农民利益成为一连串华丽的词藻。

从利益攸关者来看,集体化的主体是国家(政府),私有化的主体是农民。而现实中,国家与农民是一种相互博弈的互动关系,尤其是对于中国这样的后发现代化国家。国家主义的现代化诉求与农民利益的增进是一种动态平衡,而非一定要东风压倒西风。现行的农村土地制度的基本设计是家庭承包制基础上统分结合的双层经营体制,是历史形成的结果。其绩效虽不尽如人意,却是双方都能接受的选择。它实际上是搁置了所有权争论,将意识形态的公有与私有转化为可操作性的统分结合问题,以图在集体化和私有化两个极端之间找到一个平衡点,从而使在发展中解决问题成为可能,以达致多方利益攸关者共赢的结果。

稳定VS改革

持集体化论者一般认为,不能实行土地私有化,理由是土地一旦私有化,强势者一定会张开血盆大口进行土地兼并,中国就一定会重蹈覆辙,引起新一轮流血革命。而另一方则认为,土地私有化可以有效制止官商勾结的强势集团对农民利益的侵占,同时可以增加农民财产,促进农民流动,甚或强化农民的自由和民主意识,并自下而上推动宪政改革,实现公民社会。

实际上,私有化论者也有集体化论者的担忧,集体化论者也赞同私有化论者的宗旨,问题是各自诉求的落脚点是什么。这从上述各自的观点中清晰可见:一个是为了维护稳定,一个是强调变革。依照左派的逻辑,农民众多的国家,无论其现代化走向如何,农民必须受到控制,否则就会危及政权安全进而破坏社会稳定。如果将控制理解为有序引导农民参与现代化的城市化和工业化,倒也不失一定的合理性。可惜的是,绝大多数集体化论者是将控制理解成用土地将农民圈起来,或自食其力,或借力国家喂养。即使是主张城市化中国论者,也是强调政权主导的优先性,以此论证农民为国家现代化作出牺牲的合法性。

反观私有化论者的逻辑则是,参与现代化进程就是购买了一张单程火车票,车上可以有软卧、硬卧、座位甚或无座(站票)等级别划分,关键是要能乘上车。土地私有化就是农民搭上这班车购买车票的本钱。问题是土地私有化换来的本钱是否用来或是否有机会购买车票(哪怕是一张无座的站票),因为列车的载客量是有限的。集体化论者自认,正是在此点上击中了论敌的命门。私有化论者用自由主义的个体自由掩饰市场主义的缺陷,看似体现了底线公平,实际上却陷入道德自渎的窘境。

改革不同于革命,也不同于改良。改革是制度层面的自我修正,无论是体制还是具体政策,都不是天经地义。改革的对象是遵循路径依赖的现实,无论是公平还是效率,都只能在相互作用的现实中获得平衡。

最低层次上的平衡性

土地私有化或集体化的争论,如果祛除其意识形态色彩,焦点仍是一个中国农村发展路径选择问题。持集体化论者主张圈养,持私有化论者主张放养。

圈养的好处是没有风险,就像牧羊,有一块相对固定的草场,牧羊人用手中的鞭子随时敲打那些不合群的羊,既防止羊儿走散混入其它羊群,也可以用鞭子驱逐那些试图混入自己羊群的僭越者,以保护共同体的集体福利。大邱庄是,南街村是,华西村也是……从国家与农民的关系看,最保险的做法就是想办法给农民戴个紧箍咒——让你在能有其它选择的时候,别忘了自己的群属(身份)。这样,即使不种田,你还是农民;即使成为廉价的劳工,也只能认命,还美其名曰“心理耐受性强”。否则,农村如何成为工业化的人力资源贮水池?如何为经济增长做贡献?

可圈养的坏处是草场生态并非一成不变,水土流失,过渡放牧(所谓内卷化是也),造成生态失衡。羊们的福利就会下降,甚至生计都成问题。最可怕的还是牧羊人的贪心和独断。牧羊的目的是为了羊肉或羊身上的毛,牧羊人绝对不会出于动物保护主义律令而心存仁慈。按照土地集体化论者的观点,土地既然带不走,你们农民就死活守着吧。通过先知先觉者的新乡村建设或政府带有慈善色彩的新农村建设,土地或许会成为金不换。

私有化的放养也绝非良策。不要羊儿们的毛和肉了,有草就抢着吃吧,公平合理且有效率。孰不知草场上既有羊也有豺狼甚至虎豹,羊可以和豺狼虎豹竞争吗?

建立在土地集体化基础上的乡土中国论者们确实富有想象力。只是田园牧歌式的和平景色难掩乡土社会中人们的无奈和凄凉。也许它可以满足一些“小资”们的浪漫情怀,尽可以从中体验怀旧或故作忧伤,但总归是“羊的门”之外的感伤。

笔者非常赞赏一位学者的一句话:“农村政策的底线是不搞土地私有化”。比照着,另一句话也该成立,即农村政策的上线是不搞土地集体化。两句话都说,才能构成一个完整的参照系。现行土地政策是以家庭承包为基础的统分结合的双层经营体制,核心是所有权与使用权分离。此制度设置是国家与农民利益博弈的结果,是国家主义的现代化诉求与农民自身发展诉求平衡的结果。所有权与使用权分离,既保证了土地合理流转的合法性,也减小了农民失地的风险性,使稳定与发展取得最低层次上的平衡性。之所以发生失地农民利益受损现象,原因并非现行土地制度本身的问题,而是相关政策被刻意歪曲抑或更高层面上体制问题造成的。即使是土地私有化了,谁敢说就一定能保证农民的利益不受损?而土地集体化的全民所有难道就不会演变成全民没有吗?

更重要的是,土地所有权与使用权的分离使改良和变革都有了可操作的空间,可以加以利用的旧制度、旧遗存就可以去改良,制度和政策失去合理性就去变革。稳定只能是变革中的稳定,变革也是稳定中的变革。

新中国成立以来,一直致力于以快速工业化、城市化赶超欧美,核心战略是什么?共产党领导的中国工业化、城市化的过程,大体上讲就是(以独占地租为手段)将地租和地权转化为工业资本、城市资本和国家基础设施的过程。这也是中国工业化和城市化高速度的核心“秘方”,也是中国“农民真苦、农村真穷、农业真危险”的原因所在。

在中国数十年现代化的历程中,国家只有在1978~1988年的10年中,实实在在扩大过农民的地权。这10年的实践证明,中国农民并不是愚昧落后的代名词,只要让农民更多占有地租增值和土地资本化收益,农民也能够创造中国发展奇迹。

地权的两个核心

关于地权,法律的表述是:所有权是权利人可以支配其所有物,依照自己的意愿占有、使用、收益和处分,并享有其利益的权利。扩大农民地权,应该是指扩大农民支配其(集体)所有的土地,依照自己的意愿占有、使用、收益和处分,并享有其利益的权利。但从经济学视角去考察,地权的核心就是地主(农民和农民集体)分享地租和土地资本化收益的权利。考察农民地权是否扩大,必须抓住两个核心:一是农民分享的地租(特别是非农用地租)是不是增加了,二是农民占有土地资本化收益是不是增加了。谁占有更多地租增值和土地资本化收益,谁就获得了发展的动力和主动权。

在改革开放初期,农民获得了“分田单干”的权利——“交足国家的,留足集体的,剩下是自己的”,“分田单干”相对公社制度,实际上是农民获得了不仅占有劳动力收益,而且占有大部分土地农用地租的权利。仅凭获取土地农用地租权的扩大,中国农民就很快解决了全中国人的温饱难题。

在1983年前后,农民在解决了中国人吃饭难题之后,还有了剩余农产品,有了(现金)积累,7亿多农民有了积累,产生了一个巨大的有效需求。但当时农产品以外的物质严重短缺,在有钱买不到东西的情况下,农民开始在集体土地上遍地开花式地兴办非农产业(需求转化为投资),于是,80年代乡镇企业蓬勃发展,在不到10年的时间里,农民创造了乡镇企业占国民经济的半壁河山的奇迹,也创造了农村居民收入增长快于城市居民的奇迹。其奥妙就在于农民不仅分享了土地农用的绝大部分地租收益,而且还获得了用集体土地发展乡村工业的权利,农民不仅可以独占土地“农转非”的地租增值收益,而且土地成为了农民发展非农产业的资本,农民获得了土地资本化收益。这就是80年代农村经济和小城镇雨后春笋、农民生活蒸蒸日上的秘密。

1978~1988年这农村和农民发展的黄金十年,农村既不依靠中央财政又不靠外资,自主发展并令全社会普遍获益。从1988年开始,中国土地制度发生了重大转变,绝大多数地区农民分享土地“农转非”增值收益和资本化收益的权利被政府剥夺了。随着1990年代农民负担日益加重,农民占有土地农用地租越来越少,甚至是负地租;随着乡镇企业私有化改制和政府征地制度、开发区制度的设立,农民分享土地非农用地租和资本化收益的权利基本丧失(少数开发区和特区除外)。这就是1990年代绝大多数农村的经济凋敝和农民生活艰难的主要原因。

与此同时,中国却上演了一场场房地产商暴富、开发区和特区日新月异、城市和欧洲接轨等等“奇迹”,这些“奇迹”的背后,正是因为地方政府和强势集团剥夺了《宪法》赋予农民的地权,获得了独占地租增值和土地资本化收益的特权,导致90年代的大多数农村和农民生活却与非洲接轨。

其实,进入1990年代以来,中央一直致力于在法律上保护、甚至扩大农民地权,也做了不少工作,如:出台《土地承包法》延长农民土地承包权期;《土地管理法》保护农民地权不受侵犯、并提高土地征用补偿标准;出台《物权法》促进农民地权流转、入股、继承等等。可是,实际情况是,和80年代相比,农民在90年代获得的地租增值收益是下降的,获得的土地资本化收益更是下降的。为什么保护农民地权的法律不仅不能增加农民地租增值和土地资本化收益,反而导致减少呢?这值得深刻反省!

2003年后,党中央国务院逐步取消了农业税费,还给予农民种粮补贴,这实际上是扩大了农民分享土地农用地租的权利,所以,2004~2007年农民收入和生活状况有了一定改善。党的十七届三中全会将决定进一步完善农民地权,毫无疑问对农民是极大利好,但政府要认真总结90年代以来在土地立法和政策上的教训,扩大农民地权一要抓住两个核心:一是要让农民占有更多地租增值,二是要让土地成为农民的发展资本。1990年代以来,假保护农民地权之名,行剥夺农民地权之实的情况频频发生。

农民的多种实践

其实,农民争取地权的实践一直没有停止,进行了很多有益的尝试。

农民为了使农地有效流转、有效配置,在实践中采取的第一种做法是“有偿承包,按份分配(地租)”。所有权是均分的,承包权是非均分的,不是家家户户都种地,而是将土地标价后招标承包,多出钱的(种田能手等)优先承包。这种模式东北多见。

第二种做法是“所有权均分,增人增地、减人减地(规定3~5年调整一次),承包合同一定5~10年不变,动账不动地(份额所有权在账面上调整平衡,承包地和承包合同不变),多占地者补偿少占地者”。这样既体现了公平,又避免了土地的频繁调整。这样的模式在中部多见。

第三种做法是“集体所有,专业组责任承包经营,收入成员平均占有”。这样的模式在多数工业化程度较高的村庄发生。

第四种更普遍的做法是,农民根据市场的变化,经常改变农地的农业用途,如水稻地改鱼池或稻田养鱼,棉花地改果树蔬菜,或扩大复种指数等等。

为追求更多地租增值收益,农民的做法是:一是直接用集体所有的“建设用地”或“开荒地”发展乡村工业,农民集体占有全部的地租增值收益,这种做法在80年代非常普遍;二是将集体所有的土地,通过将土地“农转非”后直接出租给资本家,农民集体获得数倍于前的土地租金增加值。广东等沿海地区农村多是这样做的;三是将村庄的宅基地或“四荒地”或“废地”集中整理,再对外出租,农民集体占有土地增值收益。

笔者最近去越南考察。从越南15年的土地“私有化”实践来看,只要政府加强土地用途管制(私有制下,不加强土地用途管制是不可能的),“私有化”并不必然增加农民土地资本化收益,倒是更要警惕资本家和权力者获得土地资本化收益。

中国农民有自己扩大地权资本化收益的做法:第一种办法是,建立农民土地信用社,农户的土地承包权或所有权(宅地)都可以在土地信用社抵押贷款,利息收入归农民自己(农村金融内置化),即使有还不起贷款的可能,但地权还有集体这层保护,风险要小很多。这种模式在90年代的内蒙古小兴安岭地区常见;第二种做法是,面对政府征地,农民不是寻求更多现金补偿,而是努力获得更多的“返还地”。因为补偿的只是承包权(30年承包权出让金),失去的是土地所有权。何况钱不能生钱,而获得“返还地”是分享所有权资本化收益,是持久的收益。这种模式在温州、广东等地常见,一般是10亩返回3亩;第三种做法是将集体建设用地集中开发,建成“小产权房”或厂房,出租或入股,获得土地资本化收益最大化。这种模式在北京等地普遍存在。

实际上,农民的实践已经表明,重要的是给农民选择权,而不是规定农民怎么做,怎么做是农民自己的事情。


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