沈阳信访集权之路

沈阳市信访大厅集中了公安、法院、民政、劳动、规划、房产、教育、城管、卫生等19个单位的专业骨干，俨然一个“小政府”

《瞭望东方周刊》记者王开、李静 | 辽宁沈阳报道

“哪个城市能把信访局当成地标？”沈阳市委副秘书长兼信访局局长陈国强不无自豪。

自他任职以来，沈阳市信访局的变化可谓翻天覆地。“信访局”破天荒地成为一个公交站点，为此，沈阳市公交集团公司专门更换了站牌。

“过去总说低调一点，现在我们也敢宣传自己了，而且是大张旗鼓的宣传。”沈阳市信访局综合处处长李树斌说。

2008年6月，沈阳市信访局告别了地处偏僻的四层破旧楼房，告别了起皮的地板，搬到现在的市府大路，最显眼的位置，独一栋十几层的高楼。

大楼的一二两层，是以白色为主调的信访大厅，玻璃隔断的十几间透明办公室，按问题涉及的政府职能部门，分门别类接访。大厅里还备有手机充电器、温水、糖果，以及应付突发状况的医务室。人员进出并无限制。“有的人到信访大厅来，只是为了上厕所，环境干净。”李树斌说。

如此大的变化，不仅让外地来学习考察的同行惊讶不已，即便是沈阳信访局内部，也是“完全没有想到”。

沈阳信访局接访管理办主任王洪告诉《望东方周刊》，前些年，一位中央领导在视察东北信访部门的时候，曾用一句话形容信访部门的尴尬艰难：像狗一样把门，像王八一样憋气，像鹦鹉一样学舌。

“当时是个没有钱、没有权，还不清闲的部门。但是现在不一样了。”王洪说，沈阳市信访局的变化，绝不仅仅体现在硬件上。

“集中用权、就地解决”的“全国第一大厅”

黄殿中，沈阳市房产局组织部长，在2008年6月以前，他甚至不知道沈阳市信访局的具体位置。而现在，作为房产局派驻信访大厅的挂职人员，一年多来他几乎每天都在信访局上班。

“刚来的那几个月，又是奥运，又是两会，一个半月掉了20多斤肉。”黄殿中说。而他也在这一过程中认识到了什么是真正的信访，涉及本单位的信访问题，他必须全力以赴。

据沈阳市信访局相关人员评价，黄殿中的表现称得上出色。而这样的评价，对黄殿中非常重要，因为他的日常考核、年度考核、评奖全部由信访局负责，可以说，信访局掌握了他的升迁建议权。

黄殿中原本就是房产局的年轻后备干部。在接受本刊记者采访前，他接到了房产局领导的询问，问他是否还愿意继续留在信访局。

信访局相关人员认为，这是黄殿中将要升职的信号。在沈阳市信访大厅，这种情况并不少见。自2008年6月以来，信访大厅已经送出了9名“局级干部”。他们都和黄殿中一样，是沈阳市各信访数量较多的单位派驻到信访大厅的挂职人员。

而信访局也通过“管理这些人”而变得“有权处理事”，在沈阳权力结构中异军突起。

目前，沈阳市信访大厅集中了公安、法院、民政、劳动、规划、房产、教育、城管、卫生等19个单位的专业骨干，俨然一个“小政府”。

赋予沈阳市信访局如此强势权力的，是2008年的沈阳市委7号文件。当年1月，辽宁省委常委、省委秘书长曾维调任沈阳市委书记，随后一场意在做好信访稳定工作、解决信访积案的工程启动。同年4月，7号文件应运而生。

这份文件提出，“发展是政绩，稳定也是政绩”，决定把与信访稳定问题相关联的部分司法、执法、行政权力资源以及干部、资金等资源，集中至信访部门，重构信访新模式。

其中最关键的一步是建立信访大厅，作为全市信访工作的组织协调中心，也是指挥调度中心。它的目标是“集中权力，就地解决信访问题”。

根据这一思路，一个多月间，沈阳市财政投资5000万元建成了占地7416平方米的信访大厅，信访局成了炙手可热的“实权机构”。据了解，2008年4月以来，沈阳用于解决疑难复杂信访问题，累计投入资金量已达30亿元，而这个城市一年的财政收入是300亿元。

随后，沈阳市信访局从沈阳大学先后招收了80多名大学生，信访工作人员增加了一倍。再加上19个单位的专业骨干陆续到位，信访大厅目前有工作人员380人，超过了辽宁省信访局的人数，也超过了国家信访局的人数，被称作“全国第一大厅”。

派驻信访大厅的代表们，职务虽然还在原单位，但组织人事关系已经进入大厅，实行双重管理。他们的年度考核、干部选拔推荐，都由大厅负责。

“特别是到了提拔的时候，如果原单位有空位，就在大厅进行不记名投票，进行推荐，投票比较集中的，进入测评，还是在大厅。要是在信访部门推荐不出去，也提拔不了。”沈阳信访局党组办公室副书记李长福说。

“这是一个聪明的办法。”陈国强说，这样能使信访局对大厅工作人员更具有约束力。信访局没有职能部门处理具体领域事务的权力，但可以通过这种新模式，对信访问题“集中用权，就地解决”。

而目前，沈阳市信访局对这些派驻干部的考核主要看结果，硬指标是来访问题100%要有说法，息访率要达到80%。政府引导的方向非常明确---“解决问题”。

而据陈国强介绍，沈阳市正在酝酿各区信访局长高配，区信访局长上调为副区级。身为沈阳市信访局长的陈国强，正兼任沈阳市委副秘书长一职。

“这里就是终点站”

沈阳市信访大厅里，挂满了350多面锦旗，这都是近一年来当地上访群众送来的。信访局甚至为此编了一本锦旗集。

“关键就在于信访部门解决不解决问题。”陈国强认为，收获这么多锦旗几乎是一种必然，因为沈阳市信访局是百姓信访问题的终点站。

在以往的信访接待模式中，往往是群众来反映，信访部门只能不断转交。“不转不行，回答不了。信访反映的问题非常广泛，我们也只能学个皮毛。真正遇到专业问题，只有几个人懂。”王洪无奈地表示，最终只能反复转交相关单位，但常常不了了之，群众又反复上访，如此，陷入“拉大锯”式的循环。

在2008年以前，沈阳市群众到各级部门的上访量，每年都在16万人次左右。进京访、进京非正常访居高不下，占辽宁省的40%以上。特别是全国两会期间的进京访，沈阳连续多年位居辽宁第一。

 赵树凯：信访制度改革棋在局外

“而当各行政部门的专业人员进入大厅后，只要是自己职责范围之内，对相关政策明确的，现场就可以代表本部门，给老百姓直接答复、做出处理。”王洪说，曾经定位于“秘书机构”的信访局，现在被赋予了“直接解决问题”的权力。

在沈阳上访4年的“基业百花园”案，被认为是信访局“集中用权，就地解决”问题的典型。

“这是一个涉及800多户老百姓的案子，核心问题是，老百姓买了商品房后，因为开发商违规建设，超面积或改规划，规划部门验收时，按照规定没有给予办理房产证。”负责该案的信访局区县指导办公室主任高大鹏告诉《瞭望东方周刊》。

4年多一直拿不到房产证的老百姓，最后只能上访。虽然沈阳市对此专门整治过一阵，但收效甚微。发放房产证这一根本问题始终未能解决。而这800多户居民也因此无法迁入户籍，子女无法入学，甚至连房屋也无法买卖。

“老百姓买房，手续是合法的，不给办房证，老百姓上访有道理，问题出在开发商身上。”陈国强说，办法只有一个，就是先给老百姓办房证，再成立一个工作组，专门追究开发商的责任。这种“一边办证、一边追责”的模式，得到了沈阳市领导的认可。

信访大厅迅速成立了工作组，房产、规划、公安局、法院、信访等15个部门全部参与。曾经做过纪委书记的陈国强非常熟悉办案程序，一套针对开发商的方案悄然铺开。

借由沈阳市公安局，信访局传唤了身为市人大代表的开发商，在其被传唤的12小时之内，沈阳市国税、地税及审计部门连夜调来账目，发现了该开发商偷税漏税数百万元的线索。随后公安局对其正式批捕，检察院、法院也同时介入。

“信访局的领导还是有魄力，敢承担的。”沈阳市公安局刑警支队专案队队长李悦感慨道。作为公安局派驻信访大厅的挂职干部，李悦知道如果按照常规做法，开发商早就逃之夭夭了。

如今，这个案件已经到了法院起诉阶段。据说，这是全国第一个因为没办房证被抓的开发商。“这对整个沈阳市开发商是一个很大的震动，那些拖延办理房产证的开发商们，开始主动到房产局补齐手续。”

“唯一的问题是，风险基本是转嫁给了我们。”陈国强说，类似案件在沈阳相当普遍，而为了谨慎起见，房产局发放房产证，都需要一张陈国强签字的单子，也就是说房子如果出现规划问题，信访局需要承担相当的责任。

“画个圈，有理也不行”

陈国强愿意担负更多的责任。

“以前大部分信访都是针对行政问题的，而现在随着市场经济的深化，劳资纠纷越来越凸显。”他认为，虽然许多问题本应由法院处理，但由于成本太大，加上百姓相信信访，“在咱们这么一个体制内，作为政府就不能不管。”

而沈阳市19个单位专业骨干的进驻，给了信访局足够的解决问题的能力。

在中央提出“慎重使用警力”的意见后，不少基层一时无所适从，甚至由于没有警方的保护，有的法院对某些案件迟迟不敢判决。但在沈阳市信访大厅，沈阳市公安局派驻了大约19名干警维护信访秩序。

对于缠访闹访、甚至采用极端手段滋事的情况，公安局都会果断出击。尤其是对于群体性上访，按照规定，大规模群体上访需要选出5人代表介绍情况，在沈阳市信访大厅，如果发现不按规定、甚至挑衅闹事的行为，第一次警告，第二次就会被拘留。

“有个圈圈在这里，不按照这个规定来，有理也不行。”陈国强说。他所说的“圈圈”，是信访条例等相关法规。

而在沈阳市沈河区信访局，专门有一个派出所派驻，有7名干警，依法治访。

借助信访大厅这一平台，沈阳市大量的信访问题被及时解决在基层。截至今年4月底，该市信访的一次性化解率达到88.3%，沈阳市进京访的人数大幅下降，去年正常进京上访人数下降72%，非正常访下降了73%。去年奥运会、残奥会期间，进京非正常访为零，今年全国两会期间，沈阳无一人进京上访。

“2008年以前，我们信访局是这里批评、那里通报，现在我们信访问题在辽宁省排末两位，可以挺起腰板，硬气地说话。”李树斌说。

要是能把信访干黄了，就好了

沈阳市沈河区信访局，是这次沈阳市信访模式变革的一个标本。早在2004年，沈河区就建设了信访大厅，包括司法建议权、干部考核权等一系列职能。“沈河模式”也全国闻名。

“信访大厅代表区委区政府行使职权，人力财力全方位都给到，我还有指挥调度权和协调权，所以遇到问题，我这个信访大厅就可以出手。”沈河区信访局局长刘秀兰说。

刘秀兰的职务现在已经属于高配，她是副区级调研员、区长助理，还在沈河区委担任组织部副部长。而沈河区信访局4名常务副局长，其中两名都是正处级。

沈河区的信访改革相当超前，比如由他们首创的“风险评估”，就试图从源头上控制、消除不稳定因素。其主要意思是，在当地政府进行重大决策之前，协助其对稳定问题做出充分的考察评估。

目前这一改革方向在沈阳市信访局也正蹒跚起步。据沈阳市信访局风险评估办公室主任梁威介绍，具体评估的标准包括：“当地群众对该建设项目有无强烈的反映和要求；重大项目实施前，是否会造成其他地区群众的相互攀比”等等。

经过一年的摸索，沈阳市2008年完成了42个信访稳定风险评估项目，而其中4个规模较大的动拆迁项目，因为没有达到风险评估的“稳定”标准，被及时叫停。“其中一个拆迁对象是位于沈阳黄金地段的教堂，涉及教众好几千。”

但风险评估做得并不顺利，地方政府的项目与工程来之不易，不会轻易接受此类评估。而且，“我们没有那么多精力去做这个，别人不来找我们，我们也不好去做。再说，这本来就应该是职能部门在项目启动之前考虑的。”刘秀兰说。

“有问题应该走法律程序，其实用不着专门设信访这个部门，否则要职能部门干什么？”刘秀兰觉得，“将来要是能把信访干黄了，法治社会就算可以了。”■

(特约撰稿孙陆芳对此文亦有贡献)

信访问题的被动局面，根源在于政府体制的特点---上级集权和个人集权

《瞭望东方周刊》记者王开 | 北京报道

赵树凯自认是国内做信访研究最早的一个。他目前的职务是国务院发展研究中心中国发展研究基金会副秘书长。

早在1982年，赵树凯进入中央书记处农村政策研究室秘书处，第一份正式工作就是处理信访。在这27年间，农民上访作为令人瞩目的社会现象，经历了戏剧性的发展演变。

上世纪80年代，在赵树凯接触的信访工作中，从未遇到过来访者软磨硬泡甚至死缠烂打的事情，“那时候绝没有今天这样的集体访，尤其是几十人甚至几百人的大规模上访。”

到了90年代中期，事情开始发生变化。那几年，赵树凯的主要研究方向是农村非农产业发展、农民劳动力转移问题。他发现，有相当一部分农民工外出打工的目的是便于上访。“一边打工，一边上访，打工是上访的支持，大概应该有5%的农民工是这样的”。这种现象非常集中地折射出当时乡村社会冲突的不断增加和积累。

为了系统地观察农民信访，赵树凯开始从《农民日报》上大量收集农民来信。其中反映最集中的问题是，乡村两级干部的剥夺和暴力。剥夺是基层组织对农民的直接征敛和间接利益侵蚀，以及一些干部以权谋私、权钱交易。剥夺引发了农民的抵制，基层干部则使用暴力手段进行强制，导致了冲突的升级。

此时，在处理信访的过程中，信访体制的问题开始暴露出来。由于权力和定位的局限，信访部门处境尴尬，难以发挥政府和农民预期的作用。而自这一阶段开始，对信访制度的质疑与批判的舆论，一波接着一波。

进入新世纪，农村问题已远远超越经济层面而进入社会层面。2003年，赵树凯挂职河北张家口某县县委书记，按照制度规定，每月都要到信访局接待群众来访。

但他的注意力早已不在上访者群体上。他发现，上访群体只是作为现象存在，而解决信访问题的核心在于基层政府改革，在于基层民主建设。他觉得，信访改革必须跳出来看。

党政主要领导不能变成“信访专员”

《瞭望东方周刊》：去年7月，根据中央决定，全国范围的县(市、区)委书记大接访活动展开，如今一年过去，据国家信访局的相关人员介绍，成效不错。该如何评价大接访呢？

赵树凯：目前的制度框架下，在这种政府集权、上级集权的体系下，大接访是一个有效手段。但是，其最终的结果可能是把问题进一步引向上级。

回顾农民信访可以发现，进入21世纪，中国乡村冲突正在呈现出新的特点：首先，冲突的发生主体已经明显地转换为农民和基层政府，而不是乡村内部农户之间、村社之间的资源利益纷争；其次，冲突过程中农民的组织方式越来越具有现代特色，新型的农民利益表达组织和表达渠道正在萌生；第三，体制内抗争(如上访请愿)依然是农民的主导行为特征，但是，体制外行动(如暴力抵抗)也明显增加。

瓮安事件之后，全国范围的县委书记大接访就开始了。大致来看，县的主要领导人从原本规定的一个月接访一次或者没有常规的接访安排，变成了一周一次甚至更多，这种做法的效果是显著的。因为这些掌握基层实权的领导人直接面对上访人群，既容易迅速发现问题，也能够直接解决问题。

与此同时，还有信访部门工作的强化，包括人员编制和经费增加，有的甚至酝酿机构升格。信访工作的程序化、规范化水平提高。这些重要的应对措施，对于化解基层冲突起到了重要作用。

但是，大接访虽然很有效，却不是解决问题的根本办法。让基层的党政主要领导花大量时间去接访，或者在接待上访者和处理上访事件中疲于奔命，也是一种不正常的状况。那样，县委书记和县长，就变成“信访专员”了。

在我们到基层调研的过程中，基层领导对于这种状况很无奈，也有一些抱怨。一位县委书记就说，从他个人处理信访的经验来看，也认同“80%的上访要求是合理的”，但那“20%”怎么办？这些要求，或者“不合理”，或者说即便合理也不是基层的职责权力所能解决的。

矛盾被集中化

《瞭望东方周刊》：在我们的采访过程中，基层政法部门普遍反映，自2005年以来，基层维稳压力很大，任务很重，而基层权威却日益减弱。在这一过程中，信访制度对基层工作的影响颇为明显，其根源在哪？如何解决？

赵树凯：是的，现在基层压力很大。信访问题的被动局面，根源在于政府体制的特点---上级集权和个人集权。

从不同层级政府间的权力格局来看，上级集权过度。现在，基层干部普遍感到，上级政府不信任他们。基层出了问题，上级就忙于收权，就搞垂直管理。层层照此办理，结果是，越是基层越没有权力，而且责任越大，政治风险越高。

其实，权力集中在上级手里，事情未必办得好，更重要的是，增加了上级政府人员的既得利益，可能造就腐败。在党委与政府之间，也有同样的问题。

从领导体系的权力结构来看，重要的特点是个人集权。最近下去调研，就有县干部跟我说，许多上访的人根本不找信访局，而是直接去了县委，找县委书记，有的甚至就在县委办公室住下来。

老百姓不是傻子，他知道谁说了算，所以他直接找县委书记。他也知道谁才能管得了县委书记，所以，如果县委书记解决不了，他就一级一级往上找，一直找到北京。这反映了我们体制的特点：上级集权和个人集权。

因为这个特点，一件很简单的事，本来可以通过行政体系日常运作来解决的，最后变成通过政治压力来解决；本来可以分散到不同部门解决的，结果都弄到地方主要领导身上来；本来在地方可以解决的，被集中到中央，被集中化了。

《瞭望东方周刊》：近期有学者对信访制度的改革提出建议，抛出了“中央向地方派驻定点机构和信访官员”的构想，这一思路是否具备可行性？

赵树凯：那么监督者谁来监督呢？

多种调查显示，目前中央政府获得的信任，明显高于地方政府，而且地方政府的信任度有越来越低的趋势。这种现象其实在日常生活中也很容易捕捉，如我们经常听到农民抱怨：“上边的政策很好，下边的干部太坏”等等。

这个现象的内在机制和政治后果，是需要观察研究的。或者说，老百姓对于中央信任度高、对于基层政府的信任度低，这种状况长期下去是有问题的，甚至可以说是危险的。

在这种情况下，从基层民众的角度看，中央获得的高信任度是难以维持的；从政府体系内部角度看，中央和地方政府的关系也会产生问题，特别是彼此信任降低、中央权威衰落等。

让人大代表和信访结合起来

《瞭望东方周刊》：“花钱买稳定”的现象如今日益普遍，所谓“信访油子”反制信访干部，对现有的信访工作机制提出了挑战，而在这种背景下，增强信访力量的声音愈来愈烈，但也有许多专家对此表示忧虑，认为应该废除信访制度。信访的最终归宿会怎样？

赵树凯：在现有政府体制基础上，信访不能撤销，而且也应该能够发挥重要作用。但是，信访体系的建设应该寻找新的着力点。

在目前的政府体制框架下，信访的“棋”只能这样走，就是坚持甚至扩大“大接访”，增加信访部门的机构和人力，强化信访考核，搞一票否决等等。在这样的“局”内，绝不可以轻言撤销信访局，否则，社会冲突也许会集中爆发并泛化。

相反，如果实现了政府体制的“变局”，社会有了有效的多种利益冲突的排解渠道，则信访部门将自然变得无足轻重，不撤而亡。

1999年，我在系统调研之后，在给中央领导的报告中曾经提出，信访工作应该引入人大代表的力量，也可以此推动人大改革。现在，我仍然坚持这个看法。目前的信访体系，虽然从外部看是群众监督，但从内部机制看还是权力机关的自身监督。

可以考虑的思路也许是，在各级人大常委会之下设立比较完备强大的信访机构，将信访监督和人大常委会对于政府及其他权力机关的监督结合起来，将上访事件的处理和人大代表、人大机关经常性的执法检查结合起来。

特别重要的是， 在信访体系调整中，有必要建立人民代表和农民上访之间的制度性联系。农民有诉求可以首先找人民代表，人民代表也应当积极主动地到上访农民中做工作。

现在的基层人大代表，主要是乡镇和县区的人大代表，都是有选区的。也就是说，这些人大代表都有范围明确的选民。可以说，基层的上访及种种利益诉求，都是发生在这些选民身上。无论从现行的国家政治体制设计，还是从了解情况、解决问题的现实可能上，这些基层人大代表，可以成为沟通基层民众和政府的直接渠道。

从另一个角度说，如果选区内发生了民众利益表达的冲突，而这些基层人大代表居然可以置身事外，甚至熟视无睹，那么，可以肯定的是，这些民意代表的作用有问题。■

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