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改革开放30年:我国法律逐渐支持民告官


727 人阅读  日期:2008-11-19 8:00:37  作者/来源:京华时报


一位法学专家在评价行政诉讼法时这样表述:过去公安局抓错了人,被放回来时你还得感谢他;现在你不但不用感谢他,还可以告他。

从“民不告官”的古训中抽身而出,行政立法以颠覆者的姿态,努力言说着“平等”二字的要义。

当一介草民与公权力对簿公堂时,一个真正的法治社会正渐行渐近。

无“法”时日

事情要是搁在今年10月24日之后,蔺文财提出的国家赔偿金额可能会是20万元,而不是6年前的2万元。

现在突然又动了这个念头,是因为他注意到了一则新闻:国家赔偿法修正案草案提交十一届全国人大常委会第五次会议审议,草案首次明确将精神损害纳入国家赔偿范围。

蔺文财赶紧把这个消息拎上了他的“中国民告官网站”头条位置,后面链接了几个案例。

案例中,包括了他自己的遭遇。6年前,他被长春警方羁押411天后无罪释放。

不明不白关了那么长时间,这不算精神损害算什么?他思忖。

但大多数时候,蔺文财无暇细究自己的这些事。各地慕名来昆明请他代理打官司的人络绎不绝,他都快忙死了。

20年前的1988年,他也为生计疲于奔命,但不是现在这个忙法。那时候他刚从北国来到春城,在市场上倒腾大米和饲料,满口生意经。

那一年,国内发生了两件被认为意义非凡的事。这是蔺文财后来才知道的。

第一件事当属温州苍南县普通农民包郑照因拆迁纠纷状告县政府。一介草民,居然把人民政府推上了被告席,这是多么轰动的新闻!庭审当天,当地万人空巷。

苍南县县长亲自出庭应诉。在当时的媒体报道中,此举被称作“难能可贵,是政府法制观念增强的具体体现”。同时,法院敢于立案并公开审判,也赢得了外界的交口称赞。

包郑照的代理律师楼献现在依然记得自己在法庭上的辩护词。

他声音抑扬顿挫地陈述:“……在燥热的夏晚,当你躺在凉席上,电风扇的习习凉风送你进入梦乡时,你可曾想到包家大小被河边的虻蚊叮咬;在寒冷的冬夜,当你与家人围坐在电视机前,姜昆的相声给你带来欢乐时,你可曾听到包家被炸的房外那凛冽的海风在呼号;你可曾听到包家小妹那嗷嗷待哺的哭声,你可曾听到包郑照老汉那长长的叹息……” 。

那段陈述感染过很多人。楼献说,自己当时写到一半就哭了,在法庭上大声说出来时,自己几乎再次禁不住失声。

因为没有现成的有关行政诉讼的法律,法院虽勇气可嘉,但也不免陷入“无米之炊”的尴尬,整个审理过程和判决均显得无法可据。按照相关规定,当时的行政案件由民事诉讼法“代管”,但事实上,“行政审判”一说尚停留在概念阶段,法院审理的行政案件凤毛麟角。普通民众认为自己蒙受不公后,多诉之于上访乃至其他非理性的方式,鸣冤叫屈。

包郑照最终输掉了官司。但是,公民权利和法律意识的朦胧觉醒,被各方解读为该案最大的赢家。楼献评价说,几千年来老百姓习惯了拦路喊冤式的官民对话形式,而包郑照则是开启了一条解决矛盾冲突的理性之路。

这件诉讼案,也被认为间接地推动了那一年另一件事情的发生——全国人大常委会法工委开始正式起草行政诉讼法,有意将民告官的形式予以法律化和常态化。

但那时蔺文财尚不知道,日后这部法律居然成了他的“主修课”,他的人生会由此戛然转向。

行政立法

关于建立行政诉讼制度的可行性,实际上早在1978年十一届三中全会之后,法学界就开始了初步探讨。

北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安教授记得,时年的三中全会公报中,就明确写有“法律面前人人平等,不允许任何人有超于法律之上的特权”等内容。

受此鼓舞,随后的几年时间内,多位学者陆续在《人民日报》等媒体上撰文,建议将行政立法提上议事日程。姜明安也在《中国法制报》上发表了题为“加强行政立法为四化服务”的文章,甚至提出了具体的立法内容的建议。

1986年,全国人大法律委员会召集法学界人士座谈行政立法问题。专家们比较集中的意见是,普通人的权益受到的威胁,不仅仅只是来自民事层面的侵害,也可能会有来自公权力的侵犯,私人之间的纠纷可以通过民法来解决,而行政干预等国家公权力如果对民事权利造成侵害,那应该怎么办?这需要有救济的途径。

座谈会开得很有效率。当年10月份,一个由高校行政法学者和人大法工委专家组成的中国行政立法组成立。小组有14个人,姜明安身居其中。他们的任务是,草拟有关行政法和行政诉讼法的试拟稿,作为立法建议向全国人大提交。

但草拟工作并不顺利。姜明安回忆,行政诉讼的“管辖地”问题,是当时专家们争论的一大焦点。因为行政诉讼的本质是“民告官”,所以案件管辖地的具体法律规定就显得尤其敏感——如果由被告所在地法院管辖,“民”自然会怨言丛生,担心法院和政府穿一条裤子,很难打赢官司;如果由原告所在地法院管辖,“官”恐怕也难说同意,政府机构跑到全国各地的法院去应诉,实际困难不小。

立法小组曾多次组织研讨会,听取地方政府、司法部门和社会人士的意见。一些地方政府部门的代表认为,一旦开启了民告官这只“潘多拉盒子”,政府权力的权威性会受到影响。他们坚称案件应在被告所在地法院审理,理由是“异地应诉会增加政府财政支出”。

而许多学者和社会人士则语带急切地说,一部力图保护公民权利的法律,如果规定由被告所在地法院审理,那么它的光辉就失去了一半!

虽然各方的声音往复对峙,但让姜明安等立法小组成员欣慰的是,国家层面依法行政的决心很大,高层领导也表态支持行政诉讼的立法。

考虑到当时的实际情况,试拟稿最后对个别地方做了“模糊”规定。这一点,在最终通过的行政诉讼法中就有所体现。比如,该法规定:对限制人身自由的行政强制措施不服提起诉讼的,由被告所在地或原告所在地人民法院管辖。

但在这部法律随后近20年的实施过程中,几乎所有的民告官案件,都是选择在被告政府所在地的法院审理。由此,争议声也如影随形了近20年。

“法律通常是反复讨论、争辩的产物。有些时候,各方争执不下,法律的某些条款甚至只能是双方或多方相互妥协的结果。”姜明安说,立法之艰,局外人不一定能够准确地理解。“最终确定的方案只能是多数人认可的,通常是较优选择的方案,而不可能是最优方案,更不可能是绝对好的、只有利而无弊的”。

“讨个说法”

立法小组的成员几乎都曾为行政立法大声疾呼过,因此当他们有机会亲手将这一目标付诸实现时,个个都像上了发条般全力以赴。

1988年8月,行政诉讼法(试拟稿)提交全国人大常委会法工委,法工委随即在该试拟稿的基础上开始正式起草工作。次年,法律草案通过人大审议,决定于1990年10月1日起施行。

如此短的时间内,完成了一部基本法的制订,这显然非比寻常。

行政诉讼法的施行,初步确立了司法制约权力的机制。通俗地说,就是以法律形式明白无误地告知:行政机关也会犯错,得为自己的行为负法律责任,承担法律上的后果。

在姜明安看来,这部法律蕴含了现代法治精神——任何权利的侵犯都由法院去解决,法院是依照法律规定裁决纠纷,包括“公”与“私”的纠纷。

“后来的几部与此有关联的法律法规,都是老百姓告出来的,是这部‘民告官’的法律逼出来的,比如国家赔偿法的制订就是这样的。”姜明安认为,行政诉讼法实际上是推动了国家由人治向法治的转变。

几年后,电影《秋菊打官司》在全国红火上映。但鲜为人知的是,电影是改编自一部名为《万家诉讼》的小说。影片中,秋菊挺着大肚子在雪地上蹒跚前行的镜头,很是打动人,而她迷茫却倔强的眼神,同样让人印象深刻。“讨个说法”这一语汇,经秋菊口中反复说出,就很快成为社会流行词。

电影无意间在全国来了一次行政诉讼的普法课。但片中不断闪回的蜿蜒曲折的山路,似乎也令观者心生共鸣——“讨个说法”的过程,其实充满艰辛。

根据公开的报道,上世纪90年代,某地一位镇长在接到法院的传票后,朱笔一圈废之,扬言“我是一镇之长,农民怎么能让法院给我发传票?”而在湖北省,更是出现过公安人员公然闯入法庭逮捕原告的闹剧……

几乎是在同一个时段,倒腾大米的蔺文财把生意做大了。他在昆明开办了一家饲料加工厂,经常开着一辆奔驰,穿行在昆明的大街小巷。

但人生无常,1998年的一起经济纠纷让他家财散尽。因涉及项目审批和工商登记问题,蔺文财在交涉未果的情况下,无奈于2001年分别将云南省计委和当地工商局告上了法庭。诉讼磕磕绊绊,延续至今。

还有一次是牢狱之灾。2002年,以涉嫌合同诈骗为由,长春市公安局经侦支队将蔺文财抓回长春,羁押了411天。后来被证明无罪获释后,蔺文随即向长春市检察机关提出要求国家赔偿。

如果说,与云南有关政府部门对簿公堂,是蔺文财求助无门后抓住的“最后一根稻草”,那么,向长春检察机关要求国家赔偿,则是他自觉的法律意识使然——被羁押期间,他翻看了大量法律书籍。他的想法是,借助法律知识,参悟一下自己这一连串的遭遇。

“行政诉讼”、“行政复议”等这些专业词语,给他来了个“头脑风暴”。获释后,他开始自学法律。

这其实并不容易,但蔺文财感觉自己悟性还不错,他在2004年拿下了法律自考本科。其后,他两次参加了司法资格考试,均未能通过。他找了个令自己释然的理由:“我不是律师,就没那么多关系需要去平衡,工作起来更自由一些。”

他由此开始代理为人打官司,并经相关部门批准,创建了中国民告官网站。2005年以来,他以公民的身份代理了上百起案件,标的最小的4角6分,最大的6亿元。其中,相当比例的案件是“民告官”。“许多打不起官司的人找到我,一些律师不敢接的案件的当事人也找到了我。”蔺文财说。

异地审理

公权力被起诉,一定意味着政府机关错了吗?

当然不是。按照蔺文财的说法,在法律层面上,“民告官”并不比其他案件特殊,作为被告的政府机关,在法庭上同样拥有申辩的权利,同样可以依法胜诉为自己正名。“况且,民告官并不是和政府对立,而是一种良性互动。我们所抗争的对象,是假借公权实施违法行为的个人”。

由于自己做的事被许多人视作“与公权力叫板”,所以蔺文财尤其强调在法律许可范围内替人维权。他的所有授权委托书上,都有这样一段话:“委托人承诺:不参与集会游行、集体上访等行为,如有以上行为,本次委托关系自动解除。”

蔺文财也关注立法本身的一些“遗留问题”。他曾向全国人大相关部门写信,陈述行政诉讼现行法律中“管辖地”问题的弊端。

而当年参与立法的姜明安,也多次在公开场合表示,目前行政机关对法院的影响比较大,法院在人、财、物都由政府掌管的情况下,很难不受某些地方政府的掣肘。这位法学家经常引用的一个案例是,湖南某县法院因为判决县政府败诉,竟被县政府停发了几个月的工资。

尽管蔺文财提出的见解没有得到过官方回复,但一些地方法院陆续开始筹谋变革,试水行政案件的异地审理。

在浙江台州,两个基层法院法官一句“干脆交换审理算了”的戏言成为现实。当地难办的案子,移到异地就能审理,而且大都做出了相对公正的判决。

汪华富是这一转身的见证者。他是台州市路桥区法院第一任行政庭庭长。

在此前的1995年,汪华富就已出任行政庭庭长。当时他觉得“特别为难”——出任庭长两个月,汪华富就收到了5起关于拆迁的行政诉讼,被告都是区政府。第一批案子让他真切地感到行政案件难办,在面对政府时,他有时甚至说话都要低声下气。

这位法官感慨,法官审案子本来天经地义,但他一边要面对法律,一边还要面对现实。

在法律和现实间挣扎,其实一直是很多法院行政庭的生存状态。为了谋求更多的生存空间,台州市一些县市的法院开始了摸索。

2002年,台州市中院启动行政案件的异地交叉管辖,辖区县市的行政案件实行异地审理。当然,这样的试水,如当年安徽凤阳小岗村试行家庭联产承包责任制一般,在忐忑中低调进行着,没有文件,没有会议简报。

实行异地交叉管辖不久,汪华富就接到了一起来自邻市温岭的案子。因为社保问题,温岭市5家企业的400名职工,将温岭市政府推上了被告席。

温岭市市长亲自出庭应诉。尽管如此,汪华富依然感到腰板硬了。以前审理此类案件,有时会被辖区领导指责“不支持当地政府工作”,但审理外地的案子就少有这样的压力。

一年以后,台州中院统计,一审审结被告为县级政府的案件中,政府败诉率超过60%。而此前,这一数据仅为13%。

其后,在全国行政审判工作会议上,这一“异地交叉管辖”的创举获得高调认可。个别省市和地区开始起而效仿。

更具革新色彩的是今年年初最高人民法院的一条司法解释。该司法解释明确了“被告为县级以上人民政府的案件,由中级人民法院管辖”。最高人民法院副院长奚晓明评论说,此举的目的在于排除行政权力对于司法权的不当干预。

不独地方政府会成为被告,据《瞭望》周刊报道,国务院各部委中,财政部、铁道部等29个部门近年都应诉过行政诉讼案件。

部级单位也可能被人推上被告席,这很大程度上不负当初立法者们的平等立法意识。

但姜明安寄望更多。他说,一些地方政府的官员对“民告官”的理解仍然有偏差,他们认为这“不利于社会稳定”。

他说,诉讼和法制渠道一旦被堵,社会矛盾得不到有效化解,这才是大大地有害稳定。

在昆明市郊的一间办公室内,蔺文财眼睛盯在自己的网站上,一条一条地翻看求助者们的留言。

“要说呢,我感觉国家的法治化进步还是挺明显的,司法部门的自我修补能力也在增强。”蔺文财对一旁的人嘟囔,有些像是在自言自语。

一条留言引起了他的兴趣。眼睛仍瞄着电脑屏幕,他同时一手拨出了电话:“你好,我是‘中国民告官网站’站长蔺文财。”

口述人:乔占祥

身 份:律师

那时候我还在石家庄三和时代律师事务所做律师。2001年的1月,我到外地办案。那段时间北方雪下得很大,雾也很大,所以我放弃了自己开车外出的念头,好多年不坐火车后就这么偶然地又坐了一次火车。

赶上了春运,在那趟车上,我发现乘客们对春运火车票涨价一事议论纷纷。当时我脑海中突然一闪念:“铁老大”说涨价就涨价,有何法律依据啊?于是,我一出差回来,就开始收集资料仔细研究。

果然,一研究就发现了问题,我认为铁道部公布的春运火车票上浮的这一行政行为是违法的,因为火车票价不是市场调节价,根据价格法相关规定,火车票价属于政府定价,铁道部未经国务院批准而擅自涨价是违法的。而且,依据价格法,火车票票价上浮应该举行价格听证会,铁道部在决定上浮方案时没有走这个程序,所以涨价行为是违法的。

找到法律上的问题后,为形成自己权益受损的事实,我又购买了从石家庄到磁县的车票和从石家庄到邯郸的车票。第一张车票比涨价前多了5块钱,第二张比涨价前多了4块钱。

那年的1月18日,我给铁道部传真了一份《行政复议申请书》。

铁道部能不能受理我的行政复议,说实话,我自己心里没底,但我清楚,如果直接向法院提起诉讼,立案就更没有把握了。

我曾打电话向铁道部询问,工作人员告诉我说他们收到了传真。可没想到,四天后的1月22日,铁道部就给我发出了《受理通知书》。据说,这是当年铁道部受理的第一起行政复议申请,也是中国公民第一次通过法律程序就春运火车票涨价做出的正式质疑。

据我事后侧面了解到的情况,当时铁道部接到复议申请后,内部争议很大,大多数人的意见是不予受理,因为按照当时的法律规定,抽象的行政行为是不属于受理范围的。另外一种意见认为,即使涨价行为算是抽象行政行为,但新修改的行政复议法也规定对红头文件可以申请复议。

3月21日,铁道部给我发来了行政复议决定书。铁道部做出维持票价上浮的决定。

我随即向北京一中院提起行政诉讼,并最终获得了立案。法院能受理这个案子,接下这个难题,对他们本身来说也是一个很大的挑战。开庭那天,许多人都来申请旁听。我自己就是律师,所以我自己为自己做了诉讼代理。法庭辩论很激烈,双方各自陈述自己的道理。

法院一审判决我败诉。这时候,许多人打电话声援我,希望加入诉讼,但我考虑再三后还是拒绝了,因为我觉得以普通公民个人的力量来做这件事可能更有意义。

也有人劝我放弃诉讼,不然瞎忙活一场。但我有自己的考虑。我把整个事情看作一场足球比赛,行政复议是赛前热身,法院一审是正式比赛的上半场,二审就是下半场,既然比赛开踢了,我就要把整个程序都走完,这对大众本身也是个普法的过程。

很快,我上诉至了北京市高级人民法院。高院经审理认为,铁道部的通知是向主管部门上报了具体通知方案并得到批准之后所做的。判决书说,在价格法配套措施出台前,铁道部价格上浮的行为并无不当之处。

应该说,输掉官司,是在我的意料之中,但令我没有想到的是,这个事情引发了那么多人的关注,也根本没想到媒体和舆论的力量会那么大。许多人给我写信、发邮件甚至登门支援。其中,一位在铁路系统教学的老教授,为我提供了铁路系统体制、收入等一手的资料,而这些内情是系统外部的人很难掌握的。

其实,在当时的法治环境下,仅凭我自己一个小小的律师,铁道部这么大的行政机构能够受理我提起的行政复议,法院能够受理行政诉讼,能让这件事情进入法律程序,这本身就是一个最大、最意外的胜利。民意需要有表达的出口,而在那一年的那件事上,我做的事恰好成为了这个出口。

第二年,铁道部就举行了春运价格听证会。虽然我没能参加,但听证制度的实施,才是最重要的,也是我之前的诉求。

后来,我来到北京继续做律师,平时接的一些案子也有涉及到行政诉讼的。

行政诉讼大事记

□1982年

全国人大常委会通过的民事诉讼法(试行)规定,“法律规定由人民法院审理的行政案件,适用本法规定。”

□1986年10月

一个由高校行政法学者和人大法工委专家构成的中国行政立法组成立。

□1988年

温州农民包郑照状告县政府,被称为“民告官”第一案。

□1990年10月1日行政诉讼法正式施行,“民告官”有了专属法律规定。

□1995年1月1日国家赔偿法施行。

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