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恢复改正民族成分审批行为的性质认定


737 人阅读  日期:2013-06-29 09:20:41  作者/来源:人民法院报社


【案情回放】

卫某系汉族,刘某原系某军区军官,军官证登记为回族。二人于1997年7月登记结婚,1999年10月生一子刘某某。刘某某出生后登记为汉族。2002年6月17日,刘某以与卫某夫妻双方名义向区民宗侨办提交变更民族申请,要求将刘某某的民族成分由汉族变更为回族。刘某同时向区民宗侨办提交了其军官证、军区政治部办公室出具的证明等材料。军区政治部办公室出具的证明内容为:“我部干部刘某,系军区军官,回族,其妻卫某,其子刘某某。家庭现住军区某宿舍楼某室。”2002年6月17日,区民宗侨办做出《恢复改正民族成分审批表》,内容是将刘某某民族成分由汉族变更为回族。2002年6月19日,公安机关将刘某某户口本中“民族”一栏登记为回族。刘某某的户口在以卫某为户主的户口簿中保管。2005年3月,卫某与刘某经法院判决离婚,双方之子刘某某由刘某抚养。现卫某以刘某变更双方之子刘某某民族成分时未经其同意,且现在刘某某的民族成分为回族,不利于其主张变更孩子抚养权,民宗侨办办理刘某某民族成分变更时未尽到审查义务为由,以区民宗侨办作为被告提出行政诉讼,要求撤销区民宗侨办办理的《恢复改正民族成分审批表》。

一审法院认为,由于被诉的《恢复改正民族成分审批表》影响到公民人身权,因此应属于行政诉讼受案范围。被诉的《恢复改正民族成分审批表》内容确认了刘某某的民族身份情况,且该行为确认的内容从2002年6月19日起就在刘某某户口本中予以记载,且卫某亦承认自2004年其与刘某离婚后就一直保管刘某某的户口本,因此卫某最迟于2004年起就应当知道本案被诉《恢复改正民族成分审批表》内容。故原告卫某在本案中提出的行政诉讼已超过法定起诉期限,故对原告卫某的起诉不予支持。

本案一审裁定驳回原告卫某的起诉。原告不服提出上诉,二审法院最终维持一审裁判结果。

【不同观点】

在本案诉讼中,各方当事人就被诉的《恢复改正民族成分审批表》是否属于行政诉讼受案范围、该行为的法律属性及本案起诉是否超过行政诉讼起诉期限发生激烈争执。

第一种观点认为,恢复改正民族成分审批行为不会对公民权利产生任何影响,因此根本不属于行政诉讼受案范围。

第二种观点认为,恢复改正民族成分审批行为对公民权利具有实际影响,应当属于行政诉讼受案范围。该行为属于行政审批,在法律性质上应属于行政许可的法律范畴。由于该行为是刘某单独向被告申请办理的,当时原告并不知情。原告是在最近办理变更孩子刘某某抚养权时才得知此事,所以本案不属于超过起诉期限。

第三种观点认为,恢复改正民族成分审批行为对公民权利具有实际影响,应当属于行政诉讼受案范围。该行为属于行政许可的法律性质。而且由于原告早就知道许可结果,现在提起行政诉讼,应当属于已超过起诉期限。

第四种观点认为,恢复改正民族成分审批行为对公民权利具有实际影响,应当属于行政诉讼受案范围。该行为虽然在文字表述上有“审批”字样,但在法律性质上应属于行政确认的法律范畴。由于原告是在最近办理变更孩子抚养权时才得知此事,所以本案不属于超过起诉期限。

第五种观点认为,恢复改正民族成分审批行为对公民权利具有实际影响,应当属于行政诉讼受案范围。该行为属于行政确认的法律性质。但因此行政确认的结果已在原告自行保管的户口本中予以体现,所以原告应在接收到户口本时就知道被诉行为内容,故本案属于超过起诉期限。

【法官回应】

恢复改正民族成分审批行为属于可诉的行政确认行为

民族类行政案件是行政诉讼中出现的新类型案件,而本案这起民族成分确认案件则是北京市首起民族类行政案件,在审理过程中引起了广泛关注。虽然本案最终由于超过了起诉期限而被裁定驳回起诉,但起诉期限问题实际上只是本案表面上的争议焦点。本案中广泛关注的焦点是如何认识恢复改正民族成分审批行为的性质。

1.恢复改正民族成分审批行为是否属于行政诉讼受案范围?

法院在行政诉讼中对被诉行为进行司法审查,一般均应遵循“先程序审查,后实体审查”的原则。而在程序审查中,被诉行为是否属于行政诉讼受案范围则是首先应审查的内容。由于我国法律目前对行政诉讼受案范围规定还比较窄,只将影响行政相对人或利害关系人人身权或财产权的具体行政行为纳入到了行政诉讼受案范围,因此新类型案件一经出现,被诉行为是否属于行政诉讼受案范围便自然受到广泛关注。

笔者认为,要明确恢复改正民族成分审批行为的性质,应首先明确公民“民族权”的性质。民族权到底是什么性质的权利?现在并没有一个明确的界定,有人认为属于宪法性权利,有人认为属于民事权利。笔者认为民族权应区分广义与狭义。狭义民族权仅指基于民族成分而产生的民事权利;而广义民族权除了民事权利之外,还包括诸如民族区域自治等宪法性权利。本案涉及的民族权性质仅指狭义民族权,应属于民事权利中人身权的一种,具体说应属于身份权。

第一,表面上看,每个公民的民族成分自公民出生后就被自然确定了,其实不是这样的。民族的划分是社会发展到一定阶段后产生的,并不是人类一出现就自然具有的。民族成分也不是每个公民一经出生就能自然确定的,也需要由国家有权机关根据相关规定进行确认后才能确定。这在父母双方都属于同一民族的情况下表现得并不突出,但在父母双方分属不同民族的情况下就表现得很明显了。对于民族成分的确定,我国国家民族事务委员会与公安部等联合做出了《关于中国公民确定民族成分的规定》(民委(政)字[1990]217号)予以规范。该规定明确,申请变更民族成分的,须经本人所在单位人事部门或居住地区的街道办事处、乡镇人民政府调查核实,报经县级以上民族工作部门审批后,方可到户籍管理部门办理手续。

第二,民族成分也并非是不可更改的,民族成分在一定条件下也是可以改变的。在父母分属不同民族的情况下,公民的民族成分在公民18周岁成年之前由其父母商定,如需更改也需父母达成相同意见;公民18岁成年之后至20周岁之前的期间,公民本人可提出改正申请进行更改;只有公民20周岁之后,其民族成分才不能改变。在生父母虽属于同一民族但进行再婚,且其原子女系幼儿的情况下,原子女的民族成分在其18周岁成年之前,可由继父母达成一致意见之后进行更改;原子女18周岁成年之后,其民族成分才不能进行改变。

第三,民族成分一经确定之后,不同民族公民在有些情况下享受的相关民事权利是不同的。我国一直实行对少数民族进行照顾与帮助的政策,少数民族相对于汉族在有些民事领域享有更多的优惠权利。例如《北京市少数民族权益保障条例》第二十一条规定:“本市中等学校、高等学校应当按照国家和本市有关规定,对少数民族考生在录取标准和条件方面给予适当照顾。”

综上所述,本案涉及的民族权是狭义上的民族权,即“民族成分权”,属于人身权中的身份权。本案被诉的恢复改正民族成分审批行为直接影响到了公民民族权的确定、变更与内容,因此应属于行政诉讼受案范围。

2.恢复改正民族成分审批行为的行政属性应如何确定?

恢复改正民族成分审批行为具有两个显著特点:第一,恢复改正民族成分审批行为实际上只是对公民民族成分的一种认定行为,它并非是公民要取得从事某种法律一般禁止事项的资格;第二,所谓“恢复改正”即是指将其从前的民族成分予以变更,当然具有溯及既往的效力,并对今后具有预决作用。这两个特点恰恰正是行政确认与行政许可相区别的明显特征,行政许可不具备这些特点,因此恢复改正民族成分审批行为的行政属性应是行政确认性质。

此外,还应看到恢复改正民族成分审批行为与公民民族成分初次确认行为虽然发生的时间不同,但在本质上并无区别,都是对公民民族成分的认定。如《关于中国公民确定民族成分的规定》(民委(政)字[1990]217号)中规定,只有在父母民族成分不同的情况下才发生申请确认民族成分或申请变更民族成分的问题,而在父母民族成分相同的情况下,民族成分的初次确认一般是由行政主体依职权确认。这也从侧面反映出包括恢复改正民族成分审批行为在内的民族成分认定行为的启动是依职权和依申请并存的,这也与行政许可特点不符,但却符合行政确认特点。

因此本案案由确定为“民族成分行政确认”是正确的。

综上所述,本案被诉《恢复改正民族成分审批表》应属于可诉的行政确认行为,由于原告对该行为提起的行政诉讼已超过了法定期限,因此法院最终做出裁定驳回原告起诉的裁判结果是正确的。

(作者单位:北京市石景山区人民法院)

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