最高人民法院 最高人民检察院 公安部 司法部关于对判处管制、宣告缓刑的犯罪分子适用禁止令有关问题的规定（试行）
1509 人阅读 日期：2011-05-05 08:45:53 作者/来源：法院报
法发〔2011〕9号
最高人民法院 最高人民检察院 公安部 司法部
印发《关于对判处管制、宣告缓刑的犯罪分子适用禁止令有关问题的规定（试行）》的通知
各省、自治区、直辖市高级人民法院、人民检察院、公安厅（局）、司法厅（局），解放军军事法院、军事检察院、总政治部保卫部，新疆维吾尔自治区高级人民法院生产建设兵团分院、新疆生产建设兵团人民检察院、公安局、司法局：
现将《关于对判处管制、宣告缓刑的犯罪分子适用禁止令有关问题的规定（试行）》印发给你们，请认真遵照执行。执行情况及遇到的问题，请分别及时报告最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部。
最高人民法院 最高人民检察院 公安部 司法部
二○一一年四月二十八日
为正确适用《中华人民共和国刑法修正案（八）》，确保管制和缓刑的执行效果，根据刑法和刑事诉讼法的有关规定，现就判处管制、宣告缓刑的犯罪分子适用禁止令的有关问题规定如下：
第一条 对判处管制、宣告缓刑的犯罪分子，人民法院根据犯罪情况，认为从促进犯罪分子教育矫正、有效维护社会秩序的需要出发，确有必要禁止其在管制执行期间、缓刑考验期限内从事特定活动，进入特定区域、场所，接触特定人的，可以根据刑法第三十八条第二款、第七十二条第二款的规定，同时宣告禁止令。
第二条 人民法院宣告禁止令，应当根据犯罪分子的犯罪原因、犯罪性质、犯罪手段、犯罪后的悔罪表现、个人一贯表现等情况，充分考虑与犯罪分子所犯罪行的关联程度，有针对性地决定禁止其在管制执行期间、缓刑考验期限内“从事特定活动，进入特定区域、场所，接触特定的人”的一项或者几项内容。
第三条 人民法院可以根据犯罪情况，禁止判处管制、宣告缓刑的犯罪分子在管制执行期间、缓刑考验期限内从事以下一项或者几项活动：
（一）个人为进行违法犯罪活动而设立公司、企业、事业单位或者在设立公司、企业、事业单位后以实施犯罪为主要活动的，禁止设立公司、企业、事业单位；
（二）实施证券犯罪、贷款犯罪、票据犯罪、信用卡犯罪等金融犯罪的，禁止从事证券交易、申领贷款、使用票据或者申领、使用信用卡等金融活动；
（三）利用从事特定生产经营活动实施犯罪的，禁止从事相关生产经营活动；
（四）附带民事赔偿义务未履行完毕，违法所得未追缴、退赔到位，或者罚金尚未足额缴纳的，禁止从事高消费活动；
（五）其他确有必要禁止从事的活动。
第四条 人民法院可以根据犯罪情况，禁止判处管制、宣告缓刑的犯罪分子在管制执行期间、缓刑考验期限内进入以下一类或者几类区域、场所：
（一）禁止进入夜总会、酒吧、迪厅、网吧等娱乐场所；
（二）未经执行机关批准，禁止进入举办大型群众性活动的场所；
（三）禁止进入中小学校区、幼儿园园区及周边地区，确因本人就学、居住等原因，经执行机关批准的除外；
（四）其他确有必要禁止进入的区域、场所。
第五条 人民法院可以根据犯罪情况，禁止判处管制、宣告缓刑的犯罪分子在管制执行期间、缓刑考验期限内接触以下一类或者几类人员：
（一）未经对方同意，禁止接触被害人及其法定代理人、近亲属；
（二）未经对方同意，禁止接触证人及其法定代理人、近亲属；
（三）未经对方同意，禁止接触控告人、批评人、举报人及其法定代理人、近亲属；
（四）禁止接触同案犯；
（五）禁止接触其他可能遭受其侵害、滋扰的人或者可能诱发其再次危害社会的人。
第六条 禁止令的期限，既可以与管制执行、缓刑考验的期限相同，也可以短于管制执行、缓刑考验的期限，但判处管制的，禁止令的期限不得少于三个月，宣告缓刑的，禁止令的期限不得少于二个月。
判处管制的犯罪分子在判决执行以前先行羁押以致管制执行的期限少于三个月的，禁止令的期限不受前款规定的最短期限的限制。
禁止令的执行期限，从管制、缓刑执行之日起计算。
第七条 人民检察院在提起公诉时，对可能判处管制、宣告缓刑的被告人可以提出宣告禁止令的建议。当事人、辩护人、诉讼代理人可以就应否对被告人宣告禁止令提出意见，并说明理由。
公安机关在移送审查起诉时，可以根据犯罪嫌疑人涉嫌犯罪的情况，就应否宣告禁止令及宣告何种禁止令，向人民检察院提出意见。
第八条 人民法院对判处管制、宣告缓刑的被告人宣告禁止令的，应当在裁判文书主文部分单独作为一项予以宣告。
第九条 禁止令由司法行政机关指导管理的社区矫正机构负责执行。
第十条 人民检察院对社区矫正机构执行禁止令的活动实行监督。发现有违反法律规定的情况，应当通知社区矫正机构纠正。
第十一条 判处管制的犯罪分子违反禁止令，或者被宣告缓刑的犯罪分子违反禁止令尚不属情节严重的，由负责执行禁止令的社区矫正机构所在地的公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第六十条的规定处罚。
第十二条 被宣告缓刑的犯罪分子违反禁止令，情节严重的，应当撤销缓刑，执行原判刑罚。原作出缓刑裁判的人民法院应当自收到当地社区矫正机构提出的撤销缓刑建议书之日起一个月内依法作出裁定。人民法院撤销缓刑的裁定一经作出，立即生效。
违反禁止令，具有下列情形之一的，应当认定为“情节严重”：
（一）三次以上违反禁止令的；
（二）因违反禁止令被治安管理处罚后，再次违反禁止令的；
（三）违反禁止令，发生较为严重危害后果的；
（四）其他情节严重的情形。
第十三条 被宣告禁止令的犯罪分子被依法减刑时，禁止令的期限可以相应缩短，由人民法院在减刑裁定中确定新的禁止令期限。
正确适用禁止令相关规定 确保非监禁刑执行效果
——最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部有关负责人就《关于对判处管制、宣告缓刑的犯罪分子适用禁止令有关问题的规定（试行）》答记者问
《中华人民共和国刑法修正案（八）》（以下简称《刑法修正案（八）》）新增了有关对判处管制、宣告缓刑的犯罪分子，人民法院可以根据犯罪情况，同时禁止其在管制执行期间、缓刑考验期限内“从事特定活动，进入特定区域、场所，接触特定的人”的规定。为确保禁止令这项新制度得到正确适用和执行，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合发布了《关于对判处管制、宣告缓刑的犯罪分子适用禁止令有关问题的规定（试行）》（以下简称《规定》），自5月1日起施行。为帮助广大办案人员和社会公众进一步正确理解《规定》的精神和内容，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部有关负责人就相关问题回答了记者提问。
问：出台《规定》的背景与目的是什么？
答：为加强对管制犯、缓刑犯的监管，促进犯罪分子教育矫正，同时有效保护被害人、证人等人员的安全，维护正常社会秩序，《刑法修正案（八）》新增了有关对管制犯、缓刑犯可以适用禁止令的规定。但立法的规定相对比较原则，为确保禁止令制度的正确适用，功能的充分发挥，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部经深入研究，广泛征求意见，联合出台了《规定》，对在理解和适用禁止令制度过程中需要进一步明确的有关问题作了较为全面、明确的规定。
禁止令制度是我国刑罚制度的一个重要创新。依法正确适用禁止令，切实保障和强化管制、缓刑的适用效果，对于进一步切实贯彻宽严相济刑事政策，进一步充分发挥非监禁性刑罚在避免交叉感染、节约司法资源等方面的积极、重要、独特功能，进一步推动社区矫正工作的深入开展，具有十分重要的意义。各级人民法院、人民检察院、公安机关和司法行政机关要从全面实施国家法律、切实维护法制权威、有效惩治预防犯罪、确保社会稳定和谐的高度，认真做好《规定》的学习宣传工作，确保广大办案人员都能够充分认识《规定》出台的重要意义，深刻把握《规定》相关内容的精神实质，确保禁止令制度得到正确适用。
问：《规定》的主要内容有哪些？
答：《规定》共十三个条文，主要规定了如下几个方面的内容：一是关于宣告禁止令的条件和确定禁止令具体内容的原则方法。即在何种情况下可以对判处管制、宣告缓刑的犯罪分子宣告禁止令、具体宣告何种禁止令。二是禁止令的具体内容，即明确了禁止“从事特定活动”、“进入特定区域、场所”、“接触特定的人”的常见具体情形。三是禁止令的期限、裁量建议、裁判文书、执行机关、执行监督、违反禁止令的法律后果、变更程序等相关问题。
问：理解和执行《规定》，需要着重注意把握哪些问题？
答：理解和执行《规定》，需要着重注意把握以下几个问题：
一是准确把握禁止令的性质。禁止令不是一种新的刑罚，而是对管制犯、缓刑犯具体执行监管措施的革新。2011年4月30日以前犯罪，被判处管制或者宣告缓刑，人民法院根据犯罪情况，认为确有必要的，可以依据修正后刑法宣告禁止令。
二是依法积极、稳妥地适用非监禁刑及相关的禁止令制度。一方面，随着禁止令制度的创设，社区矫正工作的进一步深入、规范开展，过去对管制犯、缓刑犯在实际执行中所存在监管乏力乃至缺位问题必将得到有效解决。要适应法律变革和形势变化，依法加大非监禁刑的适用力度，充分发挥非监禁刑的重要功能。对符合判处管制、适用缓刑条件，但过去因监管原因“不敢”判处、适用的，要依法判处、适用；根据犯罪情况，认为确有必要的，可以同时宣告禁止令。另一方面，考虑到禁止令是一项新制度，尚缺乏充分的实践经验。在办理具体案件过程中，要依据修正后刑法和《规定》的相关规定，稳妥、审慎地决定是否宣告禁止令以及禁止令的具体内容和期限，不能因为禁止令而影响犯罪分子的正常生活以及各项法定权利的行使，影响罪犯的改造和转化。
三是准确适用《规定》的弹性条款。考虑到禁止令系新设制度，为了更好适应具体案件的复杂情况，《规定》对有关问题的规定还相对比较原则，并设置一些兜底条款。要根据具体案件情况，结合《规定》第一条、第二条对禁止令宣告条件及确定禁止令具体内容原则方法的规定，准确适用相关规定。例如，《规定》第三条第（三）项规定：“利用从事特定生产经营活动实施犯罪的，禁止从事相关经营活动”，如被告人因生产、销售不符合安全标准的食品被适用缓刑的，根据犯罪情况，可同时作出禁止被告人从事食品生产经营活动的决定；《规定》第五条第（五）项规定“禁止接触其他可能遭受其侵害、滋扰的人或者可能诱发其再次危害社会的人”，如被告人因非法持有少量毒品被判处管制的，根据犯罪情况，可同时作出禁止被告人接触吸毒人群或者有毒品犯罪前科的人员的决定，等等。
问：如何准确把握禁止令的适用条件？
答：根据刑法第三十八条第二款、第七十二条第二款的规定，对判处管制、宣告缓刑的犯罪分子，人民法院根据犯罪情况，可以同时作出禁止令，而不是一律必须宣告禁止令。为防止禁止令的不当适用，《规定》第一条对禁止令的宣告条件作了进一步明确，规定“人民法院根据犯罪，认为从促进犯罪分子教育矫正、有效维护社会秩序的需要出发，确有必要禁止其在管制执行期间、缓刑考验期限内从事特定活动，进入特定区域、场所，接触特定人的”，可以依法宣告禁止令。
适用中应注意，从立法精神看，禁止令的主要目的在于强化对犯罪分子的有效监管，促进其教育矫正，防止其再次危害社会。因此，在斟酌是否宣告禁止令时，要根据对犯罪分子的犯罪情况和个人情况的综合分析，准确判断其有无再次危害社会的人身危险性，进而作出决定，而不能片面依据其所犯罪行客观危害的大小决定是否适用禁止令。
问：如何确定禁止令的具体内容？
答：《规定》第二条对确定禁止令具体内容的原则作了规定，第三、四、五条对禁止“从事特定活动”、“进入特定区域、场所”、“接触特定的人”的具体理解作了进一步明确。适用中应注意把握以下几点：
一是禁止令应当具有针对性。应当根据犯罪分子的犯罪原因、犯罪性质、犯罪手段、犯罪后的悔罪表现、个人一贯表现等情况，充分考虑与犯罪分子所犯罪行的关联程度，有针对性地决定禁止其在管制执行期间、缓刑考验期限内“从事特定活动，进入特定区域、场所，接触特定的人”的一项或者几项内容。例如，犯罪分子是因长期在网吧上网，形成网瘾，进而走上犯罪道路的，可作出禁止其进入网吧的决定；如果犯罪分子是因为在夜总会、酒吧沾染恶习实施犯罪的，则可作出禁止其进入夜总会、酒吧的决定；犯罪分子在犯罪前后有滋扰证人行为的，可作出禁止其接触证人的决定；犯罪分子是在酒后犯罪，且有酗酒习性的，可作出禁止其饮酒的决定，等等。
二是禁止令应当具有可行性。禁止令的内容必须具有可行性，不能根本无从执行，也不能妨害犯罪分子的正常生活。例如，不能作出“禁止进入公共场所”等决定。
三是对于有关法律法规已经明确禁止的内容，不能再通过禁止令的形式予以禁止。例如，根据有关法律规定，任何人均不得吸食毒品，因此，不能作出“禁止吸食毒品”的禁止令；又如，相关法律已经规定，违反道路交通安全法律、法规的规定，发生重大交通事故，构成犯罪的，依法追究刑事责任，并由公安机关交通管理部门吊销机动车驾驶证，因此，对因犯相关罪行被判处管制、宣告缓刑的犯罪分子，也不能作出“禁止驾驶机动车”的禁止令。
问：如何把握适用禁止令的裁判文书格式？
答：考虑到禁止令在性质上属于管制、缓刑的执行监管措施，《规定》第八条明确规定，宣告禁止令的，应当在裁判文书主文部分单独作为一项予以宣告。对此，要注意把握如下几点：一是宣告禁止令的，不能在裁判文书之外另行制作禁止令文书，而是应当作为裁判文书主文部分的单独一项内容，具体表述应采取以下方式：
“一、被告人×××犯××罪，判处……（写明主刑、附加刑）。（刑期从判决执行之日起计算。判决以前先行羁押的，羁押一日折抵刑期一日，即自××××年××月××日起至××××年××月××日止）。”
“二、禁止被告人×××在×个月内……（写明禁止从事的活动，进入的区域、场所，接触的人）（禁止令期限从判决生效之日起计算）。”
二是宣告禁止令的，裁判文书应当援引相关法律和司法解释条文，并说明理由。
问：在适用禁止令的过程中，人民法院、人民检察院、公安机关、司法行政机关如何分工负责，互相配合，互相制约？
答：人民法院、人民检察院、公安机关、司法行政机关分工负责，互相配合，互相制约，以确保《规定》的相关内容落到实处，确保禁止令的正确适用，确保管制、缓刑等非监禁刑的执行效果。
人民法院可以根据犯罪情况，同时禁止判处管制、宣告缓刑的犯罪分子在执行期间从事特定活动，进入特定区域、场所，接触特定的人。判决生效后，人民法院应当将裁判文书及时送达社区矫正机构，并抄送同级人民检察院。
人民检察院在提起公诉时，对可能判处管制、宣告缓刑的被告人可以同时提出适用禁止令的建议。同时，对社区矫正机构执行禁止令的活动实行监督。发现有违反法律规定的情况，应当通知社区矫正机构纠正。
公安机关在移送审查起诉时，可以根据犯罪嫌疑人涉嫌犯罪的情况，就应否宣告禁止令及宣告何种禁止令，向人民检察院提出意见。对违反禁止令的管制犯，或者违反禁止令但情节不严重的缓刑犯，应当依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第六十条的规定给予处罚。
司法行政机关指导管理的社区矫正机构负责禁止令的执行，对被宣告禁止令的犯罪分子依法监督管理。对违反禁止令，情节严重的缓刑犯，应当依法提请撤销缓刑，执行原判刑罚。原作出缓刑裁判的人民法院应当自收到当地社区矫正机构提出的撤销缓刑建议书之日起一个月内依法作出裁定。人民法院撤销缓刑的裁定一经作出，立即生效。
对禁止令的理解与适用
《刑法修正案（八）》对我国非监禁刑制度进行了重大调整，其中禁止令是非常值得关注的制度创新。根据《刑法修正案（八）》的规定，对于判处管制和宣告缓刑的罪犯，人民法院可以“同时禁止罪犯在执行期间从事特定活动，进入特定区域、场所，接触特定的人”。禁止令是我国刑事法律中的新生事物，如何正确认识并准确适用禁止令，实现法律效果与社会效果的有机统一，是摆正我们面前的崭新课题。
禁止令是人民法院为了实现预防犯罪的目的，根据罪犯的犯罪事实，依法要求罪犯在在管制、缓刑考验期内必须遵循的义务。根据《刑法修正案（八）》的规定，禁止令具有以下几个方面的特点：
第一，附属性。禁止令不是独立的刑罚，而是依附于管制和缓刑。因此，人民法院只有对被判处管制和宣告缓刑的罪犯才能适用禁止令，不能单独适用禁止令，也不能在判处其他刑罚时适用禁止令。
第二，补充性。刑法第三十九条、第七十五条对罪犯在管制和缓刑考验期内应当遵循的义务作出了明确规定。上述义务是一般性义务，所有被判处管制或者宣告缓刑的罪犯都应当遵守。而禁止令是法官根据法律授权，结合案件具体情况，要求特定的罪犯在履行一般义务的基础上再履行一定的义务。所以，禁止令是对刑法规定的一般义务的补充和丰富。
第三，强制性。禁止令的本质是法律义务，强制性是其内在属性，如果罪犯拒不履行禁止令就要承担相应的法律责任。罪犯违反管制刑中的禁止令，要按照治安管理处罚法承担行政责任；违反缓刑中的禁止令，则有被撤销缓刑执行原判刑罚的风险。有观点据此认为两种禁止令性质不同。笔者认为，两种禁止令都是对罪犯的监督管理措施，在性质上没有任何区别。不能片面、孤立地看待刑法关于禁止令的规定，而应把法律视为一个整体。违反管制中的禁止令，通常给予行政处罚，但并不意味着只能追究其行政责任，如果情节严重达到犯罪程度的，完全可以追究其刑事责任；违反缓刑中的禁止令，一般情况下给予行政处罚即可，如果情节严重，则可以撤销缓刑。
基于对禁止令性质和特点的认识，在适用禁止令时应当遵循以下几个方面的原则：
一是关联性。禁止令与罪犯的已然犯罪要有密切联系，应当是犯罪行为的自然流出。连接点可以是罪犯的职业、犯罪的对象、犯罪的手段、犯罪的场所、犯罪的原因等。与犯罪行为没有任何关联的禁止令是不允许的。
二是预防性。禁止令的价值在于用法官的具体判断弥补法律一般规定的不足，通过法官确定的更具体、更有针对性的监督管理措施来实现预防犯罪的刑罚目的。所以，保护被害人免遭再次侵害、预防罪犯再次犯罪的实际需要是适用禁止令最重要的考量因素。因此，凡不利于预防犯罪或者对预防犯罪没有必要的监管措施都不应成为禁止令的内容。
三是有效性。禁止令不是一纸空文，而是社区矫正机关实实在在的执行依据。人民法院作出禁止令时还必须考虑执行的实际需要。如果禁止令因没有可操作性而无法执行，或者因执行成本过高而难以执行，做不到令行禁止，即使有利于预防犯罪，也不能作出此种禁止令。
四是比例性。禁止令依附于管制和缓刑，而管制和缓刑是非监禁刑，适用于罪行较轻的罪犯。根据罪责刑相一致原则，禁止令中对罪犯自由、权利的限制应有限度，要与其刑事责任相适应、相匹配，不能对罪犯基本的权益过度限制，不能对其生产、生活造成重大影响，防止造成刑罚过度、过剩的局面。
四是具体性。禁止令是法官具体裁判的结果，是对特定的罪犯适用的特定的监督管理措施。这就决定了禁止令的内容应当是具体的、明确的、什么能干、什么不能做必须清晰明了，绝不能含糊不清。否则，既不便于执行，也容易侵害罪犯的合法侵害，更是对罪刑法定原则的直接违反。
总之，适用禁止令总体上应该采取谨慎的态度，只有在确有必要、确有把握、确有效果的情况下才能适用，不能为了争“第一例”，为了所谓的宣传效应，滥用禁止令。
陈鹏展
（作者单位：最高人民法院）
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