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中华人民共和国反垄断法


843 人阅读  日期:2008-8-1 14:50:51  作者/来源:


《中华人民共和国反垄断法》已由中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议于2007年8月30日通过,现予公布,自2008年8月1日起施行。

目录

第一章 总则

第二章 垄断协议

第三章 滥用市场支配地位

第四章 经营者集中

第五章 滥用行政权力排除、限制竞争

第六章 对涉嫌垄断行为的调查

第七章 法律责任

第八章 附则

就反垄断法适用问题访最高人民法院行政庭负责人

就反垄断法适用问题访最高人民法院民三庭负责人

最高人民法院关于认真学习和贯彻《中华人民共和国反垄断法》的通知

第一章 总则

第一条 为了预防和制止垄断行为,保护市场公平竞争,提高经济运行效率,维护消费者利益和社会公共利益,促进社会主义市场经济健康发展,制定本法。

第二条 中华人民共和国境内经济活动中的垄断行为,适用本法;中华人民共和国境外的垄断行为,对境内市场竞争产生排除、限制影响的,适用本法。

第三条 本法规定的垄断行为包括:

(一)经营者达成垄断协议;

(二)经营者滥用市场支配地位;

(三)具有或者可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中。

第四条 国家制定和实施与社会主义市场经济相适应的竞争规则,完善宏观调控,健全统一、开放、竞争、有序的市场体系。

第五条 经营者可以通过公平竞争、自愿联合,依法实施集中,扩大经营规模,提高市场竞争能力。

第六条 具有市场支配地位的经营者,不得滥用市场支配地位,排除、限制竞争。

第七条 国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业,国家对其经营者的合法经营活动予以保护,并对经营者的经营行为及其商品和服务的价格依法实施监管和调控,维护消费者利益,促进技术进步。

前款规定行业的经营者应当依法经营,诚实守信,严格自律,接受社会公众的监督,不得利用其控制地位或者专营专卖地位损害消费者利益。

第八条 行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力,排除、限制竞争。

第九条 国务院设立反垄断委员会,负责组织、协调、指导反垄断工作,履行下列职责:

(一)研究拟订有关竞争政策;

(二)组织调查、评估市场总体竞争状况,发布评估报告;

(三)制定、发布反垄断指南;

(四)协调反垄断行政执法工作;

(五)国务院规定的其他职责。

国务院反垄断委员会的组成和工作规则由国务院规定。

第十条 国务院规定的承担反垄断执法职责的机构(以下统称国务院反垄断执法机构)依照本法规定,负责反垄断执法工作。

国务院反垄断执法机构根据工作需要,可以授权省、自治区、直辖市人民政府相应的机构,依照本法规定负责有关反垄断执法工作。

第十一条 行业协会应当加强行业自律,引导本行业的经营者依法竞争,维护市场竞争秩序。

第十二条 本法所称经营者,是指从事商品生产、经营或者提供服务的自然人、法人和其他组织。

本法所称相关市场,是指经营者在一定时期内就特定商品或者服务(以下统称商品)进行竞争的商品范围和地域范围。

第二章 垄断协议

第十三条 禁止具有竞争关系的经营者达成下列垄断协议:

(一)固定或者变更商品价格;

(二)限制商品的生产数量或者销售数量;

(三)分割销售市场或者原材料采购市场;

(四)限制购买新技术、新设备或者限制开发新技术、新产品;

(五)联合抵制交易;

(六)国务院反垄断执法机构认定的其他垄断协议。

本法所称垄断协议,是指排除、限制竞争的协议、决定或者其他协同行为。

第十四条 禁止经营者与交易相对人达成下列垄断协议:

(一)固定向第三人转售商品的价格;

(二)限定向第三人转售商品的最低价格;

(三)国务院反垄断执法机构认定的其他垄断协议。

第十五条 经营者能够证明所达成的协议属于下列情形之一的,不适用本法第十三条、第十四条的规定:

(一)为改进技术、研究开发新产品的;

(二)为提高产品质量、降低成本、增进效率,统一产品规格、标准或者实行专业化分工的;

(三)为提高中小经营者经营效率,增强中小经营者竞争力的;

(四)为实现节约能源、保护环境、救灾救助等社会公共利益的;

(五)因经济不景气,为缓解销售量严重下降或者生产明显过剩的;

(六)为保障对外贸易和对外经济合作中的正当利益的;

(七)法律和国务院规定的其他情形。

属于前款第一项至第五项情形,不适用本法第十三条、第十四条规定的,经营者还应当证明所达成的协议不会严重限制相关市场的竞争,并且能够使消费者分享由此产生的利益。

第十六条 行业协会不得组织本行业的经营者从事本章禁止的垄断行为。

第三章 滥用市场支配地位

第十七条 禁止具有市场支配地位的经营者从事下列滥用市场支配地位的行为:

(一)以不公平的高价销售商品或者以不公平的低价购买商品;

(二)没有正当理由,以低于成本的价格销售商品;

(三)没有正当理由,拒绝与交易相对人进行交易;

(四)没有正当理由,限定交易相对人只能与其进行交易或者只能与其指定的经营者进行交易;

(五)没有正当理由搭售商品,或者在交易时附加其他不合理的交易条件;

(六)没有正当理由,对条件相同的交易相对人在交易价格等交易条件上实行差别待遇;

(七)国务院反垄断执法机构认定的其他滥用市场支配地位的行为。

本法所称市场支配地位,是指经营者在相关市场内具有能够控制商品价格、数量或者其他交易条件,或者能够阻碍、影响其他经营者进入相关市场能力的市场地位。

第十八条 认定经营者具有市场支配地位,应当依据下列因素:

(一)该经营者在相关市场的市场份额,以及相关市场的竞争状况;

(二)该经营者控制销售市场或者原材料采购市场的能力;

(三)该经营者的财力和技术条件;

(四)其他经营者对该经营者在交易上的依赖程度;

(五)其他经营者进入相关市场的难易程度;

(六)与认定该经营者市场支配地位有关的其他因素。

第十九条 有下列情形之一的,可以推定经营者具有市场支配地位:

(一)一个经营者在相关市场的市场份额达到二分之一的;

(二)两个经营者在相关市场的市场份额合计达到三分之二的;

(三)三个经营者在相关市场的市场份额合计达到四分之三的。

有前款第二项、第三项规定的情形,其中有的经营者市场份额不足十分之一的,不应当推定该经营者具有市场支配地位。

被推定具有市场支配地位的经营者,有证据证明不具有市场支配地位的,不应当认定其具有市场支配地位。

第四章 经营者集中

第二十条 经营者集中是指下列情形:

(一)经营者合并;

(二)经营者通过取得股权或者资产的方式取得对其他经营者的控制权;

(三)经营者通过合同等方式取得对其他经营者的控制权或者能够对其他经营者施加决定性影响。

第二十一条 经营者集中达到国务院规定的申报标准的,经营者应当事先向国务院反垄断执法机构申报,未申报的不得实施集中。

第二十二条 经营者集中有下列情形之一的,可以不向国务院反垄断执法机构申报:

(一)参与集中的一个经营者拥有其他每个经营者百分之五十以上有表决权的股份或者资产的;

(二)参与集中的每个经营者百分之五十以上有表决权的股份或者资产被同一个未参与集中的经营者拥有的。

第二十三条 经营者向国务院反垄断执法机构申报集中,应当提交下列文件、资料:

(一)申报书;

(二)集中对相关市场竞争状况影响的说明;

(三)集中协议;

(四)参与集中的经营者经会计师事务所审计的上一会计年度财务会计报告;

(五)国务院反垄断执法机构规定的其他文件、资料。

申报书应当载明参与集中的经营者的名称、住所、经营范围、预定实施集中的日期和国务院反垄断执法机构规定的其他事项。

第二十四条 经营者提交的文件、资料不完备的,应当在国务院反垄断执法机构规定的期限内补交文件、资料。经营者逾期未补交文件、资料的,视为未申报。

第二十五条 国务院反垄断执法机构应当自收到经营者提交的符合本法第二十三条规定的文件、资料之日起三十日内,对申报的经营者集中进行初步审查,作出是否实施进一步审查的决定,并书面通知经营者。国务院反垄断执法机构作出决定前,经营者不得实施集中。

国务院反垄断执法机构作出不实施进一步审查的决定或者逾期未作出决定的,经营者可以实施集中。

第二十六条 国务院反垄断执法机构决定实施进一步审查的,应当自决定之日起九十日内审查完毕,作出是否禁止经营者集中的决定,并书面通知经营者。作出禁止经营者集中的决定,应当说明理由。审查期间,经营者不得实施集中。

有下列情形之一的,国务院反垄断执法机构经书面通知经营者,可以延长前款规定的审查期限,但最长不得超过六十日:

(一)经营者同意延长审查期限的;

(二)经营者提交的文件、资料不准确,需要进一步核实的;

(三)经营者申报后有关情况发生重大变化的。

国务院反垄断执法机构逾期未作出决定的,经营者可以实施集中。

第二十七条 审查经营者集中,应当考虑下列因素:

(一)参与集中的经营者在相关市场的市场份额及其对市场的控制力;

(二)相关市场的市场集中度;

(三)经营者集中对市场进入、技术进步的影响;

(四)经营者集中对消费者和其他有关经营者的影响;

(五)经营者集中对国民经济发展的影响;

(六)国务院反垄断执法机构认为应当考虑的影响市场竞争的其他因素。

第二十八条 经营者集中具有或者可能具有排除、限制竞争效果的,国务院反垄断执法机构应当作出禁止经营者集中的决定。但是,经营者能够证明该集中对竞争产生的有利影响明显大于不利影响,或者符合社会公共利益的,国务院反垄断执法机构可以作出对经营者集中不予禁止的决定。

第二十九条 对不予禁止的经营者集中,国务院反垄断执法机构可以决定附加减少集中对竞争产生不利影响的限制性条件。

第三十条 国务院反垄断执法机构应当将禁止经营者集中的决定或者对经营者集中附加限制性条件的决定,及时向社会公布。

第三十一条 对外资并购境内企业或者以其他方式参与经营者集中,涉及国家安全的,除依照本法规定进行经营者集中审查外,还应当按照国家有关规定进行国家安全审查。

第五章 滥用行政权力排除、限制竞争

第三十二条 行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力,限定或者变相限定单位或者个人经营、购买、使用其指定的经营者提供的商品。

第三十三条 行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力,实施下列行为,妨碍商品在地区之间的自由流通:

(一)对外地商品设定歧视性收费项目、实行歧视性收费标准,或者规定歧视性价格;

(二)对外地商品规定与本地同类商品不同的技术要求、检验标准,或者对外地商品采取重复检验、重复认证等歧视性技术措施,限制外地商品进入本地市场;

(三)采取专门针对外地商品的行政许可,限制外地商品进入本地市场;

(四)设置关卡或者采取其他手段,阻碍外地商品进入或者本地商品运出;

(五)妨碍商品在地区之间自由流通的其他行为。

第三十四条 行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力,以设定歧视性资质要求、评审标准或者不依法发布信息等方式,排斥或者限制外地经营者参加本地的招标投标活动。

第三十五条 行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力,采取与本地经营者不平等待遇等方式,排斥或者限制外地经营者在本地投资或者设立分支机构。

第三十六条 行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力,强制经营者从事本法规定的垄断行为。

第三十七条 行政机关不得滥用行政权力,制定含有排除、限制竞争内容的规定。

第六章 对涉嫌垄断行为的调查

第三十八条 反垄断执法机构依法对涉嫌垄断行为进行调查。

对涉嫌垄断行为,任何单位和个人有权向反垄断执法机构举报。反垄断执法机构应当为举报人保密。

举报采用书面形式并提供相关事实和证据的,反垄断执法机构应当进行必要的调查。

第三十九条 反垄断执法机构调查涉嫌垄断行为,可以采取下列措施:

(一)进入被调查的经营者的营业场所或者其他有关场所进行检查;

(二)询问被调查的经营者、利害关系人或者其他有关单位或者个人,要求其说明有关情况;

(三)查阅、复制被调查的经营者、利害关系人或者其他有关单位或者个人的有关单证、协议、会计账簿、业务函电、电子数据等文件、资料;

(四)查封、扣押相关证据;

(五)查询经营者的银行账户。

采取前款规定的措施,应当向反垄断执法机构主要负责人书面报告,并经批准。

第四十条 反垄断执法机构调查涉嫌垄断行为,执法人员不得少于二人,并应当出示执法证件。

执法人员进行询问和调查,应当制作笔录,并由被询问人或者被调查人签字。

第四十一条 反垄断执法机构及其工作人员对执法过程中知悉的商业秘密负有保密义务。

第四十二条 被调查的经营者、利害关系人或者其他有关单位或者个人应当配合反垄断执法机构依法履行职责,不得拒绝、阻碍反垄断执法机构的调查。

第四十三条 被调查的经营者、利害关系人有权陈述意见。反垄断执法机构应当对被调查的经营者、利害关系人提出的事实、理由和证据进行核实。

第四十四条 反垄断执法机构对涉嫌垄断行为调查核实后,认为构成垄断行为的,应当依法作出处理决定,并可以向社会公布。

第四十五条 对反垄断执法机构调查的涉嫌垄断行为,被调查的经营者承诺在反垄断执法机构认可的期限内采取具体措施消除该行为后果的,反垄断执法机构可以决定中止调查。中止调查的决定应当载明被调查的经营者承诺的具体内容。

反垄断执法机构决定中止调查的,应当对经营者履行承诺的情况进行监督。经营者履行承诺的,反垄断执法机构可以决定终止调查。

有下列情形之一的,反垄断执法机构应当恢复调查:

(一)经营者未履行承诺的;

(二)作出中止调查决定所依据的事实发生重大变化的;

(三)中止调查的决定是基于经营者提供的不完整或者不真实的信息作出的。

第七章 法律责任

第四十六条 经营者违反本法规定,达成并实施垄断协议的,由反垄断执法机构责令停止违法行为,没收违法所得,并处上一年度销售额百分之一以上百分之十以下的罚款;尚未实施所达成的垄断协议的,可以处五十万元以下的罚款。

经营者主动向反垄断执法机构报告达成垄断协议的有关情况并提供重要证据的,反垄断执法机构可以酌情减轻或者免除对该经营者的处罚。

行业协会违反本法规定,组织本行业的经营者达成垄断协议的,反垄断执法机构可以处五十万元以下的罚款;情节严重的,社会团体登记管理机关可以依法撤销登记。

第四十七条 经营者违反本法规定,滥用市场支配地位的,由反垄断执法机构责令停止违法行为,没收违法所得,并处上一年度销售额百分之一以上百分之十以下的罚款。

第四十八条 经营者违反本法规定实施集中的,由国务院反垄断执法机构责令停止实施集中、限期处分股份或者资产、限期转让营业以及采取其他必要措施恢复到集中前的状态,可以处五十万元以下的罚款。

第四十九条 对本法第四十六条、第四十七条、第四十八条规定的罚款,反垄断执法机构确定具体罚款数额时,应当考虑违法行为的性质、程度和持续的时间等因素。

第五十条 经营者实施垄断行为,给他人造成损失的,依法承担民事责任。

第五十一条 行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力,实施排除、限制竞争行为的,由上级机关责令改正;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。反垄断执法机构可以向有关上级机关提出依法处理的建议。

法律、行政法规对行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力实施排除、限制竞争行为的处理另有规定的,依照其规定。

第五十二条 对反垄断执法机构依法实施的审查和调查,拒绝提供有关材料、信息,或者提供虚假材料、信息,或者隐匿、销毁、转移证据,或者有其他拒绝、阻碍调查行为的,由反垄断执法机构责令改正,对个人可以处二万元以下的罚款,对单位可以处二十万元以下的罚款;情节严重的,对个人处二万元以上十万元以下的罚款,对单位处二十万元以上一百万元以下的罚款;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

第五十三条 对反垄断执法机构依据本法第二十八条、第二十九条作出的决定不服的,可以先依法申请行政复议;对行政复议决定不服的,可以依法提起行政诉讼。

对反垄断执法机构作出的前款规定以外的决定不服的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

第五十四条 反垄断执法机构工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊或者泄露执法过程中知悉的商业秘密,构成犯罪的,依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的,依法给予处分。

第八章 附则

第五十五条 经营者依照有关知识产权的法律、行政法规规定行使知识产权的行为,不适用本法;但是,经营者滥用知识产权,排除、限制竞争的行为,适用本法。

第五十六条 农业生产者及农村经济组织在农产品生产、加工、销售、运输、储存等经营活动中实施的联合或者协同行为,不适用本法。

第五十七条 本法自2008年8月1日起施行。

加强反垄断司法审查 依法保护公平竞争

——就反垄断法适用问题访最高人民法院行政庭负责人

《中华人民共和国反垄断法》自今年8月1日起施行。近日,就审理反垄断行政案件相关问题,最高人民法院行政庭负责人接受了本报记者的专访。

问:反垄断法已于8月1日正式实施,这部法律对人民法院反垄断司法审查提出了哪些挑战?

答:反垄断法是保护市场公平竞争、预防和制止垄断行为、提高经济运行效率、维护消费者利益和社会公共利益、促进社会主义市场经济健康发展的重要法律。它的实施对于深化改革、扩大开放、促进发展、维护市场公平竞争原则和保护经营者、消费者的合法权益均具有重大意义。

反垄断法共八章五十七条,既反经济垄断,也反行政垄断,除以合法性、合理性、竞争性和安全性为原则外,也以合理性原则贯穿始终。反垄断双刃剑的功效决定了政府管制的边界、高度专业性问题的判断预期未来经济走向,民事行政双轨制救济机制决定了司法审查在反垄断法实施中的重大作用。

由于我国尚处于社会主义初级阶段,市场发育不尽成熟,企业经营行为不够规范,政府职能尚在转变之中,对反垄断法认识上有误区,相应的法律规范尚未完善等,反垄断法实施过程中的任务十分艰巨复杂,也给人民法院审理反垄断行政案件带来巨大挑战。

问:反垄断法具有较强的原则性和抽象性,涉及人民法院的操作条款相对比较简单,最高人民法院行政庭是否会起草相关司法解释以细化相关规定保证反垄断行政案件的审理?

答:反垄断立法的原则性和抽象性是由于市场垄断行为的复杂性决定的,许多问题需要通过执法实践来不断摸索、丰富和完善。我国反垄断法涉及法院司法审判方面的规定很少,因此,更加需要人民法院在实践中不断研究探索相关法律适用问题,建立健全相关审判制度。

当前,就反垄断司法审查而言,有很多亟须研究的具体问题。比如第一审反垄断行政案件的管辖如何确定;如何界定反垄断行政案件的适格被告;对具体案件的司法审查中如何识别具体行政行为和抽象行政行为;人民法院对被诉行政行为如何进行全面审查,主要是如何分配反垄断案件中的举证责任等;民事诉讼与行政诉讼交叉时如何处理;反垄断司法审查的内容与标准等等。

对于人民法院执行反垄断法过程中可能出现的问题,各级法院都应当未雨绸缪,早做部署和应对,切实搞好调查研究,及时总结审判经验。最高人民法院行政庭也正在就有关反垄断行政审判亟须解决的上述问题进行研究。将根据司法实践的具体需要,考虑是否有必要启动有关司法解释和司法政策的起草工作。

关于第一审反垄断行政案件的管辖

行政诉讼法第十四条规定,中级人民法院管辖的第一审行政案件为确认发明专利权的案件、海关处理的案件,对国务院各部门或者省级人民政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件和本辖区内重大复杂的案件。《最高人民法院关于行政诉讼案件管辖若干问题的规定》第一条对行政诉讼法第十四条“重大复杂”案件,解释为“被告为县级以上人民政府的案件,但以县级人民政府名义办理不动产物权登记的案件可以除外;社会影响重大的共同诉讼、集团诉讼案件;重大涉外或者涉及香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区的案件;其他重大复杂的案件”。

反垄断法明确规定,国务院设立反垄断委员会,负责组织、协调、指导反垄断工作,履行研究拟订有关竞争政策;组织调查、评估市场总体竞争状况,发布评估报告;制定、发布反垄断指南;协调反垄断行政执法工作;国务院规定的承担反垄断执法职责的机构负责反垄断执法工作,国务院反垄断执法机构根据工作需要,可以授权省、自治区、直辖市人民政府相应的机构,依照反垄断法规定负责有关反垄断执法工作。

基于上述法律规定,结合反垄断行政案件的专业性、技术性和法律性的特殊要求,第一审反垄断行政案件的管辖由被告所在地中级人民法院或由高级人民法院管辖为宜。

关于反垄断行政案件的适格被告

我国反垄断法对反垄断机构的设置设计了两个层次:第一个层次,国务院设立反垄断委员会,负责组织、协调、指导反垄断工作,研究拟订有关竞争政策;组织调查、评估市场总体竞争状况,发布评估报告;制定、发布反垄断指南;协调反垄断行政执法工作等等。国务院反垄断委员会的组成和工作规则由国务院规定。日前国务院已经批准反垄断工作委员会工作规则。该规则明确,反垄断委员会主要通过召开委员会全体会议、主任会议和专题会议履行职责,不替代成员单位和有关部门依法行政。由此可见,反垄断委员会不作出具体行政行为,不代替具体反垄断执法部门行政执法,因而不存在被告问题。

第二个层次为国务院规定的承担反垄断执法职责的机构,负责具体执法工作。国务院反垄断执法机构根据工作需要,可以授权省、自治区、直辖市人民政府相应的机构,依照本法规定负责有关反垄断执法工作。目前我国反垄断执法机构主要为商务部、国家发展改革委员会、工商总局,三个部门分头依法履行职责。同时,该机构可以授权省、自治区、直辖市人民政府相应的机构,依照本法规定负责有关反垄断执法工作,即为省级的三个部门。第二层次的执法机构作出具体行政行为,经营者或利害关系人不服提起行政诉讼,则作出具体行政行为的机构为适格被告。

关于抽象行政行为和具体行政行为的鉴别

根据行政诉讼法的规定,人民法院只受理对被诉具体行政行为不服提起的行政诉讼,不受理对行政法规、规章或者行政机关制定发布的具有普遍约束力的决定、命令,即不受理行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件。

反垄断法实施过程中,由于反垄断机构设置的特殊性,决定需在司法审查识别具体行政行为和抽象行政行为。识别的标准一般有三点:该行为针对的对象是否特定;适用的效力是否反复适用;能否直接进入执行程序。同时注意,针对对象的特定性不在于人数的多少,反复适用是对事项或事件的反复适用而不是人的反复适用,行政机关文件的名称并不决定其性质,决定性质的为文件的内容,有可能一个文件中既有具体行政行为又有抽象行政行为。需要在具体案件中予以识别。

对被诉行政行为的合法性进行全面审查

反垄断法主要涉及行政许可、行政处罚、行政处理决定、行政审批、行政强制措施以及相应的履行法定职责行为,无论何种行政行为被诉讼到法院,法院依据行政诉讼法的规定均对该行为进行合法性审查,且实行全面审查。即:不仅审查适用法律法规是否正确、认定事实是否清楚、是否遵守正当法律程序,而且对是否滥用职权、超越职权进行审查;不仅审查是否显失公正,而且审查是否履行法定职责;不仅依据合法性审查标准,而且依据合理性审查标准。

审查反垄断行政行为的法律依据为行政诉讼法和有关反垄断的法律、行政法规,参照国务院部委规章。根据反垄断法规定,涉及到行政处罚法、行政许可法、立法法、国家赔偿法、反不正当竞争法、价格法、招标投标法以及众多的行政法规等;涉及到反垄断法对反垄断行政执法机构的设置。如前所述,反垄断法设定两个层级的反垄断机构,其中第二层级为国务院规定的承担反垄断执法职责的机构,负责具体执法,目前为商务部、国家工商总局、国家发改委;同时设定了授权执法。该规定确定了适格的行政执法主体资格,由此也决定了行政诉讼中的适格被告,进一步确定了执法主体职权职责体现职权法定,以识别是否超越职权或滥用职权或行政处罚显失公正。

审查反垄断行政行为的事实问题,根据行政诉讼法第三十二条和第四十三条的规定,被告对作出的具体行政行为负有举证责任,应当在收到起诉状副本之日起十日内,提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件;不提供或无正当事由逾期提供证据的,视为被诉具体行政行为没有相应证据。被告因不可抗力或客观上不能控制的其他正当事由,不能在前款规定的期限内提供证据的,应当在收到起诉状副本之日起十日内向法院提出延期提供证据的书面申请。法院准许延期提供的,被告应在正当事由消除后十日内提供证据。逾期提供的,视为被诉具体行政行为没有相应的证据。

关于司法审查中举证责任分配

第一,证据和依据的区分问题,行政证据规则对被告不提供或无正当事由逾期提供证据的,视为被诉具体行政行为没有相应的证据,并没有明确被告不提供或无正当事由逾期提供依据的,视为被诉具体行政行为没有相应依据的规定。行政诉讼的证据,必须按照证据规则的要求提供;依据则应当遵循法律适用规则的要求。

第二,案卷外证据的排除规则,法院只能根据案卷的记载作出决定,不能以案卷以外的事实作为基础。即法院根据被告的案卷记录审查被诉反垄断行政行为的合法性,被告在作出被诉反垄断行政行为时没有记入案卷的事实材料,不能作为该行为合法的根据。其目的在于:确保行政管理相对人的法定权利不因行政机关的任意武断行为而受到侵害,防止行政机关未取证就裁决;便于行政管理相对人根据行政决定的事实根据申请司法救济;便于法院全面审查评估行政决定的合法性。

第三,被告对作出的具体行政行为负举证责任,并不排除原告在特定情况下承担举证责任。如证明起诉符合法定条件,但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外;在起诉被告不作为的案件中,证明其提出申请的事实;在一并提起的行政赔偿诉讼中,证明因受被诉行为侵害而造成损失的事实;其他应当由原告承担举证责任的事项。在起诉被告不作为的案件中,原告应提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。但有下列情形的除外:被告应当依职权主动履行法定职责的;或原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的。被告认为原告起诉超过法定期限的,由被告承担举证责任。

第四,在反垄断行政调查程序中,利害关系人无正当理由拒不提供证据、不如实提供证据或以其他方式严重妨碍调查的,反垄断行政执法机构根据能够获得的证据得出的事实结论,可认定为证据充分。

第五,根据行政诉讼证据规则的规定,结合反垄断行政案件的专业性和技术性,对被诉反垄断行政行为涉及的专门性问题,当事人可向法庭申请由专业人员出庭进行说明,法庭也可通知专业人员出庭说明。必要时,法庭可组织专业人员进行对质。当事人对出庭的专业人员是否具备相应专业知识、学历、资历等专业资格等有异议的,可进行询问。由法庭决定其是否可以作为专业人员出庭。专业人员可以对鉴定人进行询问,有利于法官对证据作出正确判断。

关于行民交叉的程序处理

反垄断法实行双轨救济,受损害者既可以提起民事诉讼,相对人又可以提起行政诉讼,两种诉讼何者为先?

在其他行民交叉审判实务中一般遵循“谁前提,谁优先”的规则,但在反垄断司法审查案件中,有可能两者并行不悖,同时进行;有可能两种诉讼进行中,涉及基础性前提,如果行政处理决定为基础性前提,则民事诉讼需要中止,如果民事纠纷为前提,则行政诉讼需要中止。行民交叉问题正当法律程序尚待实践中进一步研究,以确保司法统一和法制统一。

关于赔偿责任问题,依据我国国家赔偿法的规定,因政府违法行为造成相对人合法权益的损失,政府应当承担相应的赔偿责任,赔偿标准为直接损失。我国目前赔偿法中尚无惩罚性赔偿规定。

关于反垄断司法审查的内容和标准

反垄断法主要涉及行政许可、行政处罚、行政审批、行政强制措施、行政处理决定以及相应的履行法定职责等行政行为,其中行政许可和行政处罚对行政相对人而言,一个为授益性行政行为,一个为负担行政行为。司法审查的标准和要件不同,司法审查的密度也不同,对之要在反垄断法的基础上分别依据行政许可法、行政处罚法等单行法律、行政法规设定与实施的要件进行裁判。行政诉讼法第五十四条依据当时的历史条件,以行政处罚为原型设定司法审查标准,随着依法行政和行政审判的快速发展,需要对司法审查的标准进行类型化研究。

第一,对于作为的行政许可或行政审批行为的合法性审查,应当审查:公民、法人或者其他组织是否提出申请,是否具备法定条件;许可审批机关是否具有法定职权,适用法律、法规是否正确;是否违反法定程序,是否滥用职权等。

第二,对于不作为的行政许可或行政审批行为的合法性审查,应当审查:公民、法人或其他组织是否依法提出申请,是否符合法定条件;许可审批机关是否具有法定职责,是否说明理由,不作为是否有法定阻却事由;其是否有不履行或迟延履行的行为或存在其他违法情形(如主要证据是否充分、适用法律法规是否正确、是否违反法定程序、是否超越职权、是否滥用职权)等。

第三,对于反垄断执法机构要求履行义务的合法性审查,应当审查:反垄断行政执法机构是否存在要求履行义务的行为存在;要求履行义务有无合法有效的根据;履行义务要求是否违反法律禁止性规定;要求履行义务的正当性和可得性;要求履行义务的程序是否符合正当程序要求。

第四,对于负担行政行为(如行政处罚)的合法性审查,应当审查:行政机关是否具有法定职权;主要证据是否充分;适用法律、法规是否错误;是否违反法定程序;是否超越职权;是否滥用职权;行政处罚是否显失公正。

司法审查的程度亦即司法审查的密度,在反垄断法中需要进一步研究,对于概括性行政审批情形,法院不应作深层次判决。如涉及行政许可自由裁量权、有数量限制、关涉重大政策导向、涉及国家利益或者公共利益等事项,法院基于宪法对司法权和行政权的分工与界定,不得对之作出深度判决。对于特定性行政审批情形,如可以当场决定行政审批与否的事项,行政机关无自由裁量余地,又无数量限制,不影响公共利益和他人利益的,当事人符合法定条件,法院基于诉讼经济原则,拟可作出深度判决。对于行政处罚是否显失公正,法院可以依据比例原则或合理原则作出深度变更判决。

依法保护市场竞争 维护经济发展秩序

——就反垄断法适用问题访最高人民法院民三庭负责人

■专访■

反垄断法自8月1日起正式实施,短短一个多月,已有多起案件见诸报端。近日,就人民法院审理反垄断案件的相关话题,最高人民法院民三庭负责人接受了本报记者的专访。

问:反垄断法8月1日起正式实施,最高人民法院为正确适用这部法律、审理好反垄断法相关案件作了哪些准备?

答:反垄断法是制止垄断行为、保护市场竞争和维护市场秩序的基本法律,也是完善市场结构、保障经济安全和确保市场配置资源基础性作用的重要法律,素有“经济宪法”之称。反垄断法的实施,对于维护经营者和消费者合法权益,促进技术创新和技术进步,提高企业竞争力,保证国民经济的健康、持续、协调发展,具有极为重要的作用。

最高人民法院对反垄断法的实施十分重视。在这部法律于去年8月30日通过以后,就在民事案件案由制定过程中对有关案件的统一审理问题加以充分考虑。鉴于反垄断法与制止知识产权滥用行为和保护知识产权紧密相关,也与反不正当竞争法同属于竞争法范畴,今年4月1日起施行的《最高人民法院民事案件案由规定》最终将垄断纠纷与各种不正当竞争纠纷集中规定,统一纳入知识产权纠纷范围,明确规定了“垄断纠纷”这一级案由。

在这部法律正式实施之前,最高人民法院又于7月28日向全国各高级人民法院发出了《关于认真学习和贯彻〈中华人民共和国反垄断法〉的通知》,要求各级人民法院要充分认识反垄断法实施的重大意义,依法审理好各类反垄断案件,加强调查研究工作,认真总结反垄断审判经验。

问:反垄断法的一些规定具有较强的原则性和抽象性,涉及人民法院的操作条款相对比较简单,这可能会给案件的审理工作带来相当的难度,最高法院是否会出台相关司法解释以细化相关规定保证案件的审理?

答:反垄断立法的原则性和抽象性是由于市场垄断行为的复杂性决定的,许多问题需要通过执法实践来不断摸索、丰富和完善。我国反垄断法在对垄断行为界定的实体规则以外,在执法程序、执法手段和救济措施等问题上,主要是针对行政执法作出规定,涉及法院司法审判方面的规定很少,因此,更加需要人民法院在实践中不断研究探索相关法律适用问题,建立健全相关审判制度。

对于人民法院执行反垄断法过程中可能出现的问题,各级法院都应当未雨绸缪,早作部署和应对,切实搞好调查研究,及时总结审判经验。最高人民法院民三庭目前正在筹划在近期召开一个专题研讨会,就有关反垄断民事诉讼的一些紧迫问题进行研讨。将根据司法实践的具体需要,考虑是否有必要尽快启动有关司法解释的起草工作。

可以说,与我国反垄断法是世界上最年轻的一部反垄断法一样,我国真正意义上的反垄断司法实践也才刚刚起步。国内外对此高度关注,社会各界也都拭目以待,人民法院在反垄断事业中的地位和角色将十分引人注目。我们有信心也有责任审理好各类反垄断案件,为反垄断法的有效实施提供公正、高效、权威的司法保障。

■独家■

反垄断法的实施将给人民法院审判工作带来哪些变化和影响?最高法院民三庭负责人在接受本报专访时阐述了自己的看法。

受害人提起反垄断诉讼法院可直接受理——民三庭负责人详解反垄断案件审判

人民法院可以直接受理受害人提起的反垄断民事诉讼

人民法院能否直接受理反垄断民事案件?目前社会上一些人对此还有一些模糊认识。

最高法院民三庭负责人表示,对于垄断行为的民事司法救济非常重要,这对于实现反垄断法的立法目的具有重大意义,发挥着不可或缺的作用。上个世纪末叶以来,国际上已有强化反垄断民事救济的普遍趋势,许多国家通过修改法律、激励私人诉讼等强化反垄断民事救济。我国反垄断法第五十条规定:“经营者实施垄断行为,给他人造成损失的,依法承担民事责任。”据此,人民法院可以直接受理受害人提起的反垄断民事诉讼。我国反垄断法关于反垄断民事诉讼的规定既符合我国国情和实际,也与各国反垄断立法和司法实践的普遍做法相一致。在前面提到的最高人民法院的《通知》中,不仅要求人民法院应当依法受理和审判反垄断行政诉讼案件,而且明确指出,因垄断行为提起民事诉讼的,只要符合民事诉讼法第一百零八条和反垄断法规定的受理条件,人民法院应当依法受理,并依法审判。

最高法院将在民三庭设专门合议庭负责反垄断审判

人民法院内部由哪个庭负责反垄断民事案件的审判?最高人民法院自身在审判组织上有无具体保障措施?

据最高人民法院民三庭负责人透露,为了确保反垄断民事案件审判的质量和有利于及时总结审判经验,最高人民法院已经和准备采取一些组织保障措施。

首先,上述《通知》在《民事案件案由规定》的基础上,进一步明确了反垄断民事案件在人民法院内部的审理分工,即由人民法院知识产权审判庭负责各类反垄断民事案件的审判,而不是仅限于审理涉及滥用知识产权的反垄断民事案件。

其次,最高人民法院准备于近期在民三庭设立专门负责反垄断审判的合议庭,以加强对全国法院反垄断民事审判工作的研究和指导。

反垄断法实施以前,法院并未明确以垄断纠纷的名义受理过反垄断案件

严格地讲,在反垄断法实施以前,人民法院并未明确以垄断纠纷的名义受理过反垄断案件。但是,人民法院依据合同法、反不正当竞争法等其他法律的规定,在一些特定类型的案件审理中会涉及到与垄断行为有关的问题。

例如,合同法第三百二十九条规定:“非法垄断技术、妨碍技术进步或者侵害他人技术成果的技术合同无效。”2004年12月《最高人民法院关于审理技术合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》第十条对此作出了具体解释。人民法院依据合同法和司法解释的这些规定,对一些涉及垄断行为性质的技术合同作出了无效认定。此外,曾经有个别地方法院还受理过当事人依据反不正当竞争法第六条关于“公用企业或者其他依法具有独占地位的经营者,不得限定他人购买其指定的经营者的商品,以排挤其他经营者的公平竞争”的规定提起的民事诉讼,以及搭售和附加其他不合理条件等民事案件,这类案件在本质上属于反垄断纠纷,大体上相当于反垄断法规定的“经营者滥用市场支配地位”等情形。

反垄断案件将是未来人民法院工作中一项极具挑战性的审判业务

这位负责人说,反垄断法第三条列举了三种市场垄断行为,即经营者达成垄断协议,经营者滥用市场支配地位,具有或者可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中。显而易见,反垄断法对垄断行为的规定更加全面、上位,同时考虑到目前我国市场上的垄断行为状况,估计在反垄断法实施以后,将会有不少的反垄断民事诉讼发生。据报道,日前已经有人依据反垄断法直接向北京市某基层人民法院提起了反垄断民事诉讼。反垄断民事诉讼将成为人民法院新的重要审判领域。

反垄断案件高度疑难复杂,经济与法律问题相互交织,专业性很强,对企业和行业均有重大影响,有些案件还涉及国家的经济安全。这类案件的审判将是未来人民法院工作中一项极具挑战性的审判业务,具有高度的敏感性,将越来越成为社会关注的焦点。包括人民法院在内,全社会对于反垄断法的理解和熟悉运用还需要一个时间和实践的过程,不可能一蹴而就,需要社会各界共同努力和积极探索。

■分析■

审判实践七个问题亟待明确

本报记者  刘  岚

反垄断法仅仅是包含8章5条6000字的原则性规定,而且主要是针对行政执法做出规定,涉及法院司法审判方面的很少,毫无疑问,人民法院在执行反垄断法的过程中肯定会遇到许多需要研究解决的疑难、复杂问题。

最高法院民三庭负责人向记者列举了以下七个亟需尽快予以明确的问题。

第一,反垄断民事案件的管辖,是采取一般的管辖还是像专利案件那样实行指定管辖;如果实行指定管辖,是针对所有反垄断民事案件还是要考虑不同类型的垄断行为区别对待。

第二,反垄断民事诉讼的原告资格的界定,主要是消费者能否提起反垄断民事诉讼以及能够提起诉讼的经营者的范围和条件。

第三,在垄断行为的民事责任形式上,人民法院除了可以给予受害人以损害赔偿救济以外,如何给予禁令等救济,以及如何具体适用这些民事救济,包括损害赔偿如何计算。

第四,法院能否在反垄断民事诉讼中认定反垄断法明确列举情形以外的其他垄断行为方式。

第五,反垄断行政执法与民事诉讼的协调与衔接,主要是在一个程序中认定的事实和对行为的定性在另一个程序中如何处理。

第六,关于垄断行为的事实认定,主要是如何分配反垄断案件中的举证责任以及如何确定科学、合理的反垄断分析方法,这涉及到市场范围的界定和市场份额的认定以及当事人关系调查等诸多实际操作问题。

第七,知识产权保护与反垄断的关系如何具体界定,主要涉及到反垄断法第五十五条规定的执行问题,也涉及到合同法下的有关技术垄断规则与反垄断法的衔接适用问题。

■文本■

最高人民法院关于认真学习和贯彻《中华人民共和国反垄断法》的通知

各省、自治区、直辖市高级人民法院,解放军军事法院,新疆维吾尔自治区高级人民法院生产建设兵团分院:

《中华人民共和国反垄断法》(以下简称反垄断法)已由第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议于2007年8月30日通过,将自2008年8月1日起施行。为正确适用反垄断法,审理好与反垄断法相关的案件,现就学习和贯彻反垄断法的有关问题通知如下:

一、充分认识反垄断法实施的重大意义

反垄断法是制止垄断行为、保护市场竞争和维护市场秩序的基本法律,也是完善市场结构、保障经济安全和确保市场配置资源基础性作用的重要法律。反垄断法对于维护经营者和消费者合法权益,促进技术创新和技术进步,提高企业竞争力,保证国民经济的健康、持续、协调发展,具有极为重要的作用。各级人民法院要认真学习和贯彻执行反垄断法,正确领会反垄断法的立法意图,充分发挥审判职能作用,通过依法审理反垄断案件,制止非法垄断行为,保护经营者和消费者的合法权益,维护公平竞争的市场秩序。

二、依法审理好各类反垄断案件

反垄断法第五十条规定:“经营者实施垄断行为,给他人造成损失的,依法承担民事责任。”当事人因垄断行为提起民事诉讼的,只要符合民事诉讼法第一百零八条和反垄断法规定的受理条件,人民法院应当依法受理,并依法审判。反垄断法与制止知识产权滥用行为和保护知识产权紧密相关,也与反不正当竞争法同属于竞争法范畴。今年4月1日起施行的《最高人民法院民事案件案由规定》将垄断纠纷与各种不正当竞争纠纷集中规定,统一纳入了知识产权纠纷范围。据此,各级人民法院负责知识产权案件审判业务的审判庭,要依法履行好审判职责,切实审理好涉及滥用知识产权的反垄断民事案以及其他各类反垄断民事案件。

反垄断执法机构依据反垄断法作出的具体行政行为,公民、法人或者其他组织不服提起行政诉讼的,应根据行政诉讼法和反垄断法第五十三条的规定,确定是否需要经过行政复议。对于应由人民法院受理的案件,只要符合行政诉讼法规定的起诉条件的,人民法院应当依法受理,并依法审判。

三、加强调查研究工作,认真总结反垄断审判经验

反垄断案件高度疑难复杂,经济与法律问题相互交织,专业性很强,对企业和行业均有重大影响,有些案件还涉及国家的经济安全。反垄断法的一些规定具有较强的原则性和抽象性,涉及人民法院的操作条款相对比较简单。因此,审理反垄断案件中将会遇到许多新情况新问题,各级人民法院要未雨绸缪,早作部署和应对,切实搞好调查研究,及时总结审判经验。特别是,对于案件管辖、原告资格、适格被告、垄断行为的认定、民事责任的承担和反垄断具体行政行为合法性的标准等问题,要加强调研。对于适用反垄断法中遇到的新情况新问题和调研成果,要及时层报最高人民法院。对于重大反垄断案件,要认真执行大要案件层报制度。

以上通知,请各级人民法院遵照执行。

二〇〇八年七月二十八日

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