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最高人民法院关于进一步加强和规范执行工作的若干意见


1024 人阅读  日期:2009-07-27 13:40:01  作者/来源:法院报


法发〔2009〕43号

最高人民法院印发《关于进一步加强和规范执行工作的若干意见》的通知

各省、自治区、直辖市高级人民法院,解放军军事法院,新疆维吾尔自治区高级人民法院生产建设兵团分院:

现将《最高人民法院关于进一步加强和规范执行工作的若干意见》印发给你们,请结合工作实际,认真贯彻落实。

二〇〇九年七月十七日 

近年来,在各级党委领导、人大监督、政府支持下,人民法院不断推进执行体制和机制改革,健全执行工作长效机制,组织开展集中清理执行积案活动,有力保障了人民群众的合法权益,维护了社会公平正义,促进了社会和谐稳定。但是执行难问题并未从根本上得到解决,执行工作规范化水平仍需进一步提高,执行的力度和时效性有待进一步加强。为此,各级人民法院要进一步贯彻落实科学发展观和中央一系列文件精神,以解决执行难为重点,切实改进和完善执行工作体制机制,着力推进执行工作长效机制建设,全面提升执行工作规范化水平。

一、进一步加大执行工作力度

(一)建立执行快速反应机制。要努力提高执行工作的快速反应能力,加强与公安、检察等部门的联系,及时处理执行线索和突发事件。高、中级人民法院应当成立执行指挥中心,组建快速反应力量。有条件的基层人民法院根据工作需要也可以成立执行指挥中心。指挥中心负责人由院长或其授权的副院长担任,执行局长具体负责组织实施。为了便于与纪检、公安、检察等有关部门的协调,统一调用各类司法资源,符合条件的执行局长可任命为党组成员。指挥中心办事机构设在执行局,并开通24小时值班电话。快速反应力量由辖区法院的执行人员、司法警察等人员组成,下设快速反应执行小组,根据指挥中心的指令迅速采取执行行动。

(二)完善立审执协调配合机制。加强立案、审判和执行三个环节的协作配合,形成法院内部解决执行难的合力。立案阶段要加强诉讼指导、法律释明、风险告知和审前和解,尤其是对符合法定条件的案件依法及时采取诉前财产保全措施。审判阶段对符合条件的案件要依法及时采取诉讼保全和先予执行措施;要大力推进诉讼调解,提高调解案件的当庭履行率和自觉履行率;要增强裁判文书的说理性,强化判后答疑制度,促使当事人服判息诉,案结事了;要努力提高裁判文书质量,增强说理性,对双方的权利义务要表述准确、清晰,并充分考虑判项的可执行性。

(三)建立有效的执行信访处理机制。各级人民法院要设立专门的执行申诉处理机构,负责执行申诉信访的审查和督办,在理顺与立案庭等部门职能分工的基础上,探索建立四级法院上下一体的执行信访审查处理机制。上级法院要建立辖区法院执行信访案件挂牌督办制度,在人民法院网上设置专页,逐案登记,加强督办,分类办结后销号。进一步规范执行信访案件的办理流程,畅通民意沟通途径,对重大、复杂信访案件一律实行公开听证。要重视初信初访,从基层抓起,从源头抓起。要加强与有关部门的协作配合,充分发挥党委领导下的信访终结机制的作用。加大信访案件督办力度,落实领导包案制度,开展执行信访情况排名通报。完善执行信访工作的考评机制,信访责任追究和责任倒查机制。

(四)强化执行宣传工作。各级人民法院要加强同党委宣传部门的联系,将执行工作作为法制宣传工作的重要内容,制定执行工作宣传的整体规划,提高全社会的法制意识和风险意识。要与广播、报纸、电视、网络等媒体建立稳定的合作关系,采取召开新闻发布会、专题报道、跟踪报道、现场采访、设置专栏等方式,开展执行法规政策讲解、重大执行活动报道、典型案例通报、被执行人逃避、规避或抗拒执行行为的曝光等宣传活动。要高度重视民意沟通工作,通过进农村、进社区、进企业等多种形式,广泛深入地了解人民群众和社会各界对执行工作的意见和建议,把合理的社情民意转化为改进工作的具体措施,提高执行工作水平。

二、加快执行工作长效机制建设

(一)建立执行工作联席会议制度。各级人民法院要在各级党委的领导下,充分发挥执行工作联席会议制度的作用,组织排查和清理阻碍执行的地方性规定和文件,解决执行工作中遇到的突出困难和法院自身难以解决的问题,督促查处党政部门、领导干部非法干预执行或特殊主体阻碍、抗拒执行的违法违纪行为,协调处理可能影响社会稳定的重大突发事件或暴力抗法事件、重大执行信访案件;组织集中清理执行积案活动,对各类重点执行案件实行挂牌督办;对政府机关、国有企业等特殊主体案件,研究解决办法。重大执行事项经联席会讨论作出决定或形成会议纪要后,交由相关部门负责落实,落实情况纳入综合治理考核范围。

(二)加快执行联动威慑机制建设。各级人民法院要努力争取党委的支持,动员全社会的力量共同解决执行难问题。要在制度上明确与执行工作相关的党政管理部门,包括纪检监察、组织人事、新闻宣传、综合治理、检察、公安、政府法制、财政、民政、发展和改革、司法行政、国土资源管理、住房和城乡建设管理、人民银行、银行业监管、税务、工商行政管理和证券监管等部门在执行工作中的具体职责,积极协助人民法院开展有关工作。要建设好全国法院执行案件信息管理系统,积极参与社会信用体系建设,实现执行案件信息与其他部门信用信息的共享,并通过信用惩戒手段促使债务人自动履行义务。

(三)实施严格的执行工作考评机制。要完善和细化现有的执行工作考核体系,科学设定执行标的到位率、执行申诉率、执行结案率、执行结案合格率、自行履行率等指标,合理分配考核分值,建立规范有效的考核评价机制。考核由各级人民法院在辖区范围内定期、统一进行,考核结果实行公开排位,并建立末位情况分析制、报告制以及责任追究制。实行执行案件质量评查和超期限分析制度,将执行案件的质量和效率纳入质效管理部门的监管范围。各级人民法院要建立执行人员考评机制,建立质效档案,并将其作为考评定级、提职提级、评优评先的重要依据。要规定科学的结案标准,建立严格的无财产案件的程序终结制度,并作结案统计。建立上级法院执行局和本院质效管理部门对执行错案和瑕疵案件的分析和责任倒查制度。上级法院撤销或改变下级法院裁定或决定时,要附带对案件进行责任分析。本院质效管理部门发现执行案件存在问题的,也要进行责任分析。

三、继续推进执行改革

(一)优化执行职权配置。一是进一步完善高级人民法院执行机构统一管理、统一协调的执行工作管理机制,中级人民法院(直辖市除外)对所辖地区执行工作实行统一管理、统一协调。进一步推进“管案、管事、管人”相结合的管理模式。二是实行案件执行重心下移,最高人民法院和高级人民法院作为执行工作统一管理、统一协调的机构,原则上不执行具体案件,案件主要由中级人民法院和基层人民法院执行,也可以指定专门法院执行某些特定案件,以排除不当干预。三是科学界定执行审查权和执行实施权,并分别由不同的内设机构或者人员行使。将财产调查、控制、处分及交付和分配、采取罚款、拘留强制措施等事项交由实施机构办理,对各类执行异议、复议、案外人异议及变更执行法院的申请等事项交由审查机构办理。四是实行科学的执行案件流程管理,打破一个人负责到底的传统执行模式,积极探索建立分段集约执行的工作机制。指定专人负责统一调查、控制和处分被执行财产,以提高执行效率。要实施以节点控制为特征的流程管理制度,充分发挥合议庭和审判长(执行长)联席会议在审查、评议并提出执行方案方面的作用。

(二)统一执行机构设置。各级人民法院统一设立执行局,并统一执行局内设机构及职能。高级人民法院设立复议监督、协调指导、申诉审查以及综合管理机构,中级人民法院和基层人民法院设执行实施、执行审查、申诉审查和综合管理机构。复议监督机构负责执行案件的监督,并办理异议复议、申请变更执行法院和执行监督案件;协调指导机构负责跨辖区委托执行案件和异地执行案件的协调和管理,办理执行请示案件以及负责与同级政府有关部门的协调;申诉审查机构负责执行申诉信访案件的审查和督办等事项;综合管理机构负责辖区执行工作的管理部署、巡视督查、评估考核、起草规范性文件、调研统计等各类综合性事项。

(三)合理确定执行机构与其他部门的职责分工。要理顺执行机构与法院其他相关部门的职责分工,推进执行工作专业化和执行队伍职业化建设。实行严格的归口管理,明确行政非诉案件和行政诉讼案件的执行,财产保全、先予执行、财产刑等统一由执行机构负责实施。加强和规范司法警察参与执行工作。基层人民法院审判监督庭和高、中级人民法院的质效管理部门承担执行工作质量监督、瑕疵案件责任分析等职能。

四、强化执行监督制约机制

各级人民法院要把强化执行监督制约机制作为长效机制建设的重要内容,切实抓紧抓好。一是按照分权制衡的原则对执行权进行科学配置。区分执行审查权和执行实施权,分别由不同的内设机构或者人员行使,使各项权能之间相互制约、相互监督,保证执行权的正当行使。二是对执行实施的重点环节和关键节点进行风险防范。除编制很少的地区外,应当对执行实施权再行分解,总结出重点环节和关键节点,划分为若干阶段,由不同组织或人员负责,加强相互监督和制约,以此强化对执行工作的动态管理,防止执行权的滥用。三是加大上级法院对下级法院的监督力度。认真实施、严格落实修改后的民事诉讼法,通过办理执行异议、执行复议和案外人异议案件,以及上级法院提级执行、指定执行、交叉执行等途径,纠正违法执行和消极执行行为,加强对执行权行使的监督。四是进一步实行执行公开,自觉接受执行各方当事人的监督。建立执行立案阶段发放廉政监督卡或者执行监督卡、送达执行文书时公布或告知举报电话、当事人正当参与执行等制度。要抓好执行公开制度的贯彻落实,利用信息化手段和网络增强执行工作透明度,严禁暗箱操作,切实保障当事人的知情权、参与权、监督权,预防徇私枉法、权钱交易、违法干预办案等问题的发生,确保执行公正。五是拓宽监督渠道,主动接受社会各界对执行工作的监督。完善党委、人大、舆论等各类监督机制,探索人民陪审员和执行监督员参与执行工作的办法和途径,提高执行的公信力。

五、进一步加强执行队伍建设

各级人民法院要高度重视执行队伍建设。要加强对各级人民法院执行局负责人和执行人员的培训,开展执行人员与各业务部门审判人员的定期交流。要突出加强执行队伍廉政建设,逐步在执行机构配备廉政监察员,加大执行中容易产生腐败的重点环节的监督力度;加强对执行人员的职业道德教育、权力观教育和警示教育;规范执行人员与当事人、律师的交往,细化岗位职责,强化工作管理措施,化解廉政风险;建立顺畅的举报、检举、控告渠道和强有力的违法违纪行为的查纠机制,确保“五个严禁”在执行工作中得到全面贯彻。要根据执行工作的实际需要,配齐配强执行人员,确保实现中发〔1999〕11号文件规定的执行人员比例不少于全体干警现有编制总数15%的要求,确保执行人员的文化程度不低于所在法院人员的平均水平。要尽快制定下发《人民法院执行员条例》,对执行员的任职条件、任免程序、工作职责、考核培训等内容作出规定,努力建设一支公正、高效、廉洁、文明的执行队伍。

深入推进执行改革 加强规范执行工作

——最高人民法院执行局负责人解读《关于进一步加强和规范执行工作的若干意见》

■独家■

近日,经最高人民法院党组讨论通过,最高人民法院公布了《关于进一步加强和规范执行工作的若干意见》(以下简称《若干意见》),这对当前及今后一段时期,进一步加强和规范人民法院执行工作、切实解决执行难问题,进一步深入推进执行体制机制改革、完成中央和最高人民法院确定的司法改革任务等方面有极其重要和深远的意义。

最高人民法院执行局局长俞灵雨针对这个意见进行了解读。据介绍,《若干意见》内容丰富,涵盖执行工作的方方面面,是近几年来最高人民法院就执行工作出台的十分重要的文件,既有对长期以来执行改革和各地实践经验的总结、吸收,也有很多突破性的亮点措施,可操作性很强。

练好内功,对执行权优化配置、强化监督

■优化执行权配置

■强化执行监督制约

■实施严格的执行工作考评机制

1.优化执行权配置。

现行的执行职权配置主要存在三个问题:一是一人包案到底的传统执行模式尚未打破,执行权运行缺乏有效的监督制约,容易产生执行不公和司法腐败;二是司法资源配置不合理,资源不足和浪费现象同时存在,效率较低,成本较高;三是统一管理、统一协调的执行体制未能有效建立,上下级法院的执行力量得不到有效整合,抗干扰能力弱,不能发挥整体效能。因此,应当进一步规范、优化执行职权配置,建立公正、高效、廉洁的执行体制。

《若干意见》要求要进一步完善高级人民法院执行机构统一管理、统一协调的执行工作管理机制,实行案件执行重心下移,最高人民法院和高级人民法院作为执行工作统一管理、统一协调的机构,原则上不执行具体案件,案件主要由中级人民法院和基层人民法院执行,也可以指定专门法院执行某些特定案件,以排除不当干预。同时科学界定执行审查权和执行实施权,并分别由不同的内设机构或者人员行使,实行科学的执行案件流程管理,打破一个人负责到底的传统执行模式,积极探索建立分段集约执行的工作机制。《若干意见》还对如何统一执行机构设置、合理确定执行机构与其他部门的职责分工提出了明确要求。

2.强化执行监督制约。

《若干意见》要求各级法院要把强化执行监督制约机制作为长效机制建设的重要内容,切实抓紧抓好。在按照分权制衡的原则对执行权进行科学配置,对执行实施的重点环节和关键节点进行风险防范的基础上,要加大上级法院对下级法院的监督力度,要进一步实行执行公开,自觉接受执行各方当事人的监督,要拓宽监督渠道,主动接受社会各界对执行工作的监督。

3.实施严格的执行工作考评机制。

目前,执行工作缺乏科学有效的考核评价机制。2007年最高人民法院下发了《关于人民法院执行工作考核的意见》,地方各级法院也大都制定了考核办法,但还是存在不少问题,片面追求执结率、虚假结案、执行行为不规范、办案质量不高现象普遍存在。

《若干意见》要求完善和细化现有的执行工作考核体系,科学设定执行标的到位率、执行申诉率、执行结案率、执行结案合格率、自行履行率等指标,合理分配考核分值,建立规范有效的考核评价机制。考核由各级人民法院在辖区范围内定期、统一进行,考核结果实行公开排位,并建立末位情况分析制、报告制以及责任追究制。

优化组合,调动人民法院力量支持执行

■建立快速反应机制

■完善立审执协调配合机制

■建立有效的执行信访处理机制

■高度重视执行队伍建设

1.建立快速反应机制。

长期以来,各种阻碍执行的行为时常发生,暴力抗拒执行事件也屡见不鲜,不仅影响到了案件的顺利执行和执行干警的人身安全,也损害了人民法院的形象和司法权威,更是给社会稳定带来了安全隐患,因此,需要建立一个执行快速反应机制,及时处理各种紧急情况和突发事件,排除阻挠、干扰执行的违法行为,维持执行秩序,维护社会和谐稳定。同时,为了克服被执行人和财产难找的困境,不少法院推出了悬赏执行措施,向社会公布举报电话,接受有关被执行人及财产下落的举报,并积极与公安机关建立联动机制,探索利用公安机关的资源优势帮助查找、控制被执行人及其财产的方法。这些执行方式方法的实施,都需要人民法院建立一个快速反应机制,以便及时处理各种线索,发现、查找、控制被执行人及其财产。近些年来,一些地方法院在这方面作了些有益探索,我们认为有必要推广一些地方的经验,成立执行指挥中心。

《若干意见》要求各级法院要建立执行快速反应机制。要努力提高执行工作的快速反应能力,加强与公安、检察等部门的联系,及时处理执行线索和突发事件。高、中级人民法院应当成立执行指挥中心,组建快速反应力量。有条件的基层人民法院根据工作需要也可以成立执行指挥中心。

2.完善立审执协调配合机制。

审判和执行互有区别但又紧密联系。实行“审执分立”对于促进执行公正,推进执行规范化建设具有重要意义,但是过于强调“审执分立”就会导致“审执分离”,审判和执行互相脱节,从而影响执行效果和司法权威。因此,当前必须加强立案、审判和执行三个环节的协调,重点是完善有利于执行的立案、审判环节的相关制度,为案件的顺利执行打下良好基础,形成法院内部解决执行难问题的合力。《若干意见》要求完善立审执协调配合机制,加强立案、审判和执行三个环节的协作配合,形成法院内部解决执行难的合力。

3.建立有效的执行信访处理机制。

信访工作是为人民群众排忧解难的工作,是构建社会主义和谐社会的基础性工作。执行信访案件居高不下是多年来的一大难题。这次中央决定开展全国法院集中清理执行积案活动,本身也源自中央领导同志对执行信访情况严峻的形势判断作出的一项重大决策。

长期以来,最高人民法院受理的绝大部分信访案件都是函转下级法院,效果不明显,重复信访突出。为改变这一状况,我们认为,要建立一套有效的执行信访处理机制,促使各级法院加大对执行信访案件的办理力度。为了进一步推动这项工作,实现这次清案活动确定的执行信访案件大幅度下降的目标,应当建立四级法院上下一体的执行信访处理机制,合理确定与立案庭等有关部门的分工,明确职责和办理程序,实行信访责任制。既统一要求、统一部署,又各司其职,各负其责。

《若干意见》要求各级人民法院要设立专门的执行申诉处理机构,负责执行申诉信访的审查和督办,在理顺与立案庭等部门职能分工的基础上,探索建立四级法院上下一体的执行信访审查处理机制。

4.高度重视执行队伍建设。

建设一支高素质的执行队伍是搞好执行工作的根本保障,也是落实监督制约机制的根本保障。《若干意见》要求加强对各级法院执行局负责人和执行人员的培训,开展执行人员与各业务部门审判人员的定期交流。要突出加强执行队伍廉政建设,逐步在执行机构配备廉政监察员,加大执行中容易产生腐败的重点环节的监督力度;加强对执行人员的职业道德教育、权力观教育和警示教育;规范执行人员与当事人、律师的交往,细化岗位职责,强化工作管理措施,化解廉政风险;建立顺畅的举报、检举、控告渠道和强有力的违法违纪行为的查纠机制,确保“五个严禁”在执行工作中得到全面贯彻。要根据执行工作的实际需要,配齐配强执行人员,确保实现中发[1999]11号文件规定的执行人员比例不少于全体干警现有编制总数15%的要求,确保执行人员的文化程度不低于所在法院人员的平均水平。要尽快制定下发《人民法院执行员条例》,对执行员的任职条件、任免程序、工作职责、考核培训等内容作出规定,努力建设一支公正、高效、廉洁、文明的执行队伍。

依靠党委领导,借助外力,共克执行难

■加快执行联动机制建设

■建立执行工作联席会议制度

1.加快执行联动机制建设。

周永康同志在全国集中清理执行积案电视电话会议上强调,要健全和完善执行工作长效机制,相关职能部门要支持人民法院建立健全执行工作联动威慑机制。为落实周永康同志讲话精神,全国集中清理执行积案活动领导小组办公室向中央政法委报送了《关于建立执行联动威慑机制的工作方案(稿)》。在中央政法委的领导、协调下,最高人民法院加强与综合治理、纪检监察、组织人事、公安、金融等机关、部门的联系,按照工作方案确定的步骤、内容,积极开展相关工作,力争尽早出台执行联动威慑机制工作意见。目前,这项工作进展比较顺利,经过努力,与大多数参与单位基本达成一致意见,即将启动会签程序。

《若干意见》要求各级人民法院也要努力争取党委的支持,动员全社会的力量共同解决执行难问题。要在制度上明确各与执行工作相关的党政管理部门,包括纪检监察、组织人事、新闻宣传、综合治理、检察、公安、政府法制、财政、民政、发展和改革、司法行政、国土资源管理、住房和城乡建设管理、人民银行、银行业监管、税务、工商行政管理和证券监管等部门在执行工作中的具体职责,积极协助人民法院开展有关工作。

2.建立执行工作联席会议制度。

目前,有的地方已经建立了联席会议制度,但不少都是停留在下发文件上,“联而不动”的现象十分突出,职责不明、不细,没有操作细则,更没有责任落实。

《若干意见》要求各级人民法院要在各级党委的领导下,充分发挥执行工作联席会议制度的作用,组织排查和清理阻碍执行的地方性规定和文件,解决执行工作中遇到的突出困难和法院自身难以解决的问题,督促查处党政部门、领导干部非法干预执行或特殊主体阻碍、抗拒执行的违法违纪行为,协调处理可能影响社会稳定的重大突发事件或暴力抗法事件、重大执行信访案件;组织集中清理执行积案活动,对各类重点执行案件实行挂牌督办;对政府机关、国有企业等特殊主体案件,研究解决办法。重大执行事项经联席会讨论作出决定或形成会议纪要后,交由相关部门负责落实,落实情况纳入综合治理考核范围。

■背景■

《若干意见》体现

执行改革成果

最高人民法院执行局负责人介绍说,中央和最高人民法院党组一直以来十分重视执行工作。中共中央和中央政法委先后就人民法院执行工作发出过多份文件。最高人民法院新一届党组更是把执行工作放在空前重要的位置,多次召开专题会议进行研究和部署。

近几年来,在各级党委领导、人大监督、政府支持下,人民法院不断推进执行体制和机制改革,健全执行工作长效机制,组织开展集中清理执行积案活动,有力保障了人民群众的合法权益,维护了社会公平正义,促进了社会和谐稳定。但是执行工作离党中央的要求和人民群众的期待还有一定的距离:执行难问题并未从根本上得到解决,执行工作规范化水平仍需进一步提高,执行的力度和时效性有待进一步加强,执行人员消极腐败现象时有发生。执行工作中的困难和问题依然突出,社会各界普遍关注,成为影响法制权威和法院形象的一个突出问题。

经过长期的改革实践和研究分析,我们认为这些困难和问题对人民法院而言主要是两方面,主观方面是执行体制机制不健全、执行权行使不规范,客观方面主要体现在人民法院缺乏执行权威,社会信用制度不健全,导致执行工作手段有限,遇事掣肘。因此,在新的形势下,要加强和改进执行工作就必须从主客观两个方面下工夫。《若干意见》中相关制度和规定就是我们从两个方面进行思考和总结的成果。

2008年,中央专门下发了关于深化司法体制和工作机制改革的重要文件,中央司法改革领导小组根据文件要求组织了新一轮的司法改革。最高人民法院非常重视这次的改革任务,对由本院牵头的12项改革任务进行了分工部署。其中,执行局负责承担了“改革和完善民事、行政案件执行体制”的课题。课题组牵头单位为最高人民法院,协办单位为中央纪委、中央政法委、最高人民检察院、公安部等十四个机关、部门。中央文件对执行改革也提出了明确具体的任务。根据中央领导批示要求,执行改革任务要在今年年底前取得成果,对主要内容要以正式改革意见的形式下发。执行改革课题组在中央和最高人民法院司改办的领导、协调和协办部门的配合下,经过多次研究、讨论,对改革任务的主要事项形成了基本一致的意见,大部分意见体现在了《若干意见》中。

总之,面临新的执行工作形势和改革任务,切实改进和完善执行工作体制机制,着力推进执行工作长效机制建设,全面提升执行工作规范化水平,显得尤为迫切。在这种情况下,最高人民法院在充分调研的基础上,结合当前执行工作的实际状况,就当前执行工作的几个重大问题经过党组研究后,出台了《若干意见》。可以说,《若干意见》体现了人民群众对执行工作的迫切需要,是最高人民法院党组高度重视执行工作的又一体现,是“人民法官为人民”主题活动的具体实践。

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