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集体土地被征收后房主对国有土地出让是否有诉权


762 人阅读  日期:2011-07-28 09:17:15  作者/来源:法院报


案情

李某是山东省潍坊市潍城区西关街道某村村民,在本村拥有平房一处,持有集体土地建设使用证。2010年初,潍坊市人民政府决定对该村进行旧村改造,由潍坊翔凯置业有限公司(下称翔凯置业公司)和该村村民委员会承担项目改造。2010年8月,经潍坊市人民政府呈报,山东省人民政府以鲁政土字[2010]522号文件将该村全部集体建设用地征收为国有建设用地,其中包括原告使用的集体土地。征地批准文件生效后,李某持有集体土地建设使用证未办理注销登记手续。2010年10月,潍坊市国土资源局与翔凯置业公司签订了国有土地使用权出让合同。随后,原告的房屋被有关单位强制拆除。原告认为潍坊市国土资源局的国有土地出让行为侵犯了其合法权益,请求人民法院判决撤销该国有土地出让行为。

分歧

关于李某是否具有行政诉讼原告主体资格,存在两种不同观点:

一种观点认为李某具备行政诉讼原告主体资格。主要理由是:1.依据行政诉讼法第二条的规定,行政诉讼原告是指对具体行政行为不服,依照行政诉讼法的规定向人民法院起诉的利害关系人,是否存在利害关系应以起诉人主观认为为标准。2.本案被告向翔凯置业公司出让国有土地使用权的行为与李某具有法律上的利害关系。

另一种观点认为,原告房屋所在的土地被征收为国有后,其原有的集体土地使用权已经丧失,与国有土地使用权的出让行为之间不具有法律上的利害关系。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(下称《若干解释》)第十二条之规定,起诉人不具有原告诉讼主体资格,应裁定驳回原告的起诉。原告的权利可通过对拆除行为或集体土地征收行为提起民事侵权之诉或行政诉讼等获得救济。

评析

笔者同意第二种观点。

一、关于原告资格的判断标准

行政诉讼法第二条规定:“公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关的工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起行政诉讼。”第四十一条规定“提起诉讼应当符合下列条件:(一)原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织。……”从这两条规定来看,似乎只要起诉人主观认为被诉行政行为侵犯其合法权益就可取得行政诉讼原告主体资格,但任何人皆有主观意志自由性,仅以此作为确认原告资格的标准,显然不切合实际,容易造成诉权滥用。为此,《若干解释》第十二条规定“与具体行政行为有法律上利害关系的对该行为不服的,可以依法提起行政诉讼”,使原告资格的司法认定过程中注入了客观性要素。

我国行政诉讼法对行政诉讼原告主体资格的限制采取的标准是“与被诉具体行政行为是否有法律上的利害关系”。笔者认为,在起诉人合法权益受到侵害的过程中存在多个行政行为的情况下,致害结果与哪个行政行为有因果关系,就对哪个行政行为有法律上的利害关系;对致害结果没有因果关系的行政行为,则没有法律上的利害关系。

二、李某与国有土地出让行为是否有法律上的利害关系

本案存在的法律关系主要有三个:一是因李某的房屋被拆除而产生的法律关系;二是李某房屋所占用的集体土地被征收为国有而产生的法律关系;三是该土地国有后被政府出让而产生的一个行政法律关系。

在第一个法律关系中,李某居住房屋被拆除,对其产生了不利影响,李某与拆除行为之间存在法律上的利害关系,但拆除行为所指向的权利义务不是李某所诉的标的,这种利害关系与被起诉人国有土地出让行为没有关系,故对确定李某是否取得本案原告资格没有直接影响。

在第二个法律关系中,李某房屋占用的集体土地被人民政府行政征收,其与土地征收行为之间肯定存在法律上的利害关系,李某亦未在本案中对土地征收行为提起行政诉讼。由于行政行为一经作出就具有公定力,非经法定程序撤销不得否认其效力,因此在确定李某对被告的国有土地出让行为是否有原告主体资格时,应以认定山东省人民政府的土地征收行为是合法有效为前提。

在第三个法律关系中,李某虽不是这个法律关系的当事人,但李某与这个法律关系有一定的关联性。因为第一,依据物权法第二十八条“因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等,导致物权设立、变更或者消灭的,自法律文书或者人民政府的征收决定生效时发生效力”。的规定,李某房屋占用的集体土地自山东省人民政府鲁政土字[2010]522号文件生效时,李某就丧失了基于集体土地性质而产生的集体土地使用权;第二,集体土地被征收为国有之后,原集体土地所有权、使用权应当依法注销登记;第三,根据物权法第四十二条的规定,集体土地被征收,集体土地上的房屋等地上附着物应同时被征收,其法律后果是土地征收部门依法对被征收人进行补偿安置,国有土地出让时李某房屋的存在,是实物的存在,而非房屋所有权的存在,不能因此而认定李某与国有土地出让行为之间存在法律上的利害关系。

王夕瑞

(作者单位:山东省潍坊市中级人民法院)

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