最高人民法院关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见
1481 人阅读 日期：2009-07-06 08:45:31 作者/来源：法院报
最高人民法院印发《关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》的通知
法发〔2009〕38号
各省、自治区、直辖市高级人民法院，解放军军事法院，新疆维吾尔自治区高级人民法院生产建设兵团分院：
现将《最高人民法院关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》印发给你们，请结合工作实际，认真贯彻落实。
二○○九年六月二十六日
国际金融危机发生以来，中央采取了一系列正确有效的应对方针和一揽子计划，经济运行出现积极变化，有利条件和积极因素增多，总体形势趋稳向好。同时也必须看到，巩固和发展趋稳向好的形势，需要做好在较长时间内应对各种困难和复杂局面的准备。在此期间产生的一些矛盾和问题，有些已经转化成行政纠纷，有的还呈现出突发性、群体性、极端性的特点。积极应对经济社会形势变化引发的新情况、新问题，引导群众以理性合法的方式表达利益诉求，及时妥善化解行政纠纷，为“保增长、保民生、保稳定”方针的贯彻落实提供司法保障，已成为当前和今后一个时期人民法院行政审判工作的重点。现就当前形势下人民法院做好行政审判工作的若干问题，提出如下意见：
一、统一思想，提高认识，自觉服从、服务于“三保”大局
在金融危机冲击下的特殊困难时期，人民法院的行政审判工作要更加坚持科学发展观，更加坚持“三个至上”的指导思想，积极主动地为党和国家的首要任务提供司法保障和服务。要准确把握金融危机冲击下经济社会形势的新发展、新变化，认真研究特殊困难时期政府行为的特点和方式，深入了解当前形势下人民群众的困难和需求，密切关注新类型行政纠纷的动向和态势，积极探索为“三保”大局服务的思路和办法。要把落实“三保”方针作为行政审判工作的重要目标，把有利于实现“三保”目标作为评价行政审判工作的重要标准。
要妥善处理好“保增长、保民生、保稳定”三者之间的辩证统一关系，既要保证各项应对措施落实到位，又要保证人民群众的合法权益不因权力违法滥用而受损，更要着力避免由此引发群体性事件，影响社会稳定。
二、充分发挥司法保障作用，依法支持行政机关为应对金融危机而采取的各项政策、措施
各级人民法院要切实增强为大局服务的意识，认真审理好因金融危机应对措施引发的行政诉讼案件。要深刻领会党和政府的各项大政方针、决策部署，全面了解相关政策、措施的出台背景，密切跟踪分析形势，及时调整行政审判为大局服务的思路和方法，注意克服就案办案、孤立办案的倾向。
要着眼于科学发展，本着有利于实现“三保”目标的原则，充分尊重行政机关的选择和判断。对于行政机关在拉动内需、促进企业发展、实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策、压缩行政许可和行政审批事项、防范金融风险等方面实施的各项行政行为，在坚持合法性审查的基础上依法维护和支持。
对于因行政指导或政策调整而引发的案件，既要注意保护各类企业的信赖利益、公平竞争，促进政府诚实守信，也要考虑因金融危机而导致的情势变更因素，充分考虑特殊时期行政权的运行特点，妥善处理好国家利益、公共利益和个人利益的关系。
要依法慎重受理和审理政府信息公开行政案件，正确处理公开与例外的关系。既要保障公民、法人和其他组织的知情权、参与权、表达权、监督权，促进政务公开和服务型政府建设，又要注意把握信息披露的时间、对象和范围，保证政府信息公开不危及国家安全、经济安全、公共安全和社会稳定。
三、正确处理适用法律与执行政策的关系，努力实现法律效果与社会效果的有机统一
要坚持法制的原则性和灵活性相结合，法律标准与政策考量相结合。在对规范性文件选择适用和对具体行政行为进行审查时，充分考虑行政机关为应对紧急情况而在法律框架内适当采取灵活措施的必要性，既要遵循法律的具体规定，又要善于运用法律的原则和精神解决个案的法律适用问题。对于没有明确法律依据但并不与上位法和法律原则相抵触的应对举措，一般不应作出违法认定。
要始终坚持法制统一原则，不能以牺牲法律为代价迁就明显违反法律强制性规定、侵犯当事人合法权益的行为。对于那些以应对危机为借口擅自突破法律规定，形成新的地方保护和行业垄断，侵犯公民、法人和其他组织合法权益的违法行为，要依法予以纠正。
四、主动建言献策，促进依法行政，不断强化行政审判的服务功能
要高度重视法律服务工作。积极参与党委、政府为“保增长、保民生、保稳定”出台重大政策、重大项目的研究论证，主动提供司法意见和法律咨询，积极为党委和政府建言献策，协助行政机关完善各项制度措施，从源头上预防和减少争议。
要高度重视司法建议工作。对于个案审理中发现的行政执法方面存在的问题，及时向有关行政机关提出改进意见和建议。对于政府决策和行政管理活动中出现的共性问题，书面报送当地党委、人大和政府，为领导决策和改进工作提供参考。
要高度重视立法建议工作。在审判活动中发现现行法律、法规或者规章确实不适应经济社会发展要求、无法满足应对金融危机需要的，应当通过法定程序及时向有关机关提出修改或者废止的建议。
五、改进和加强非诉行政案件审查执行,确保各项应对措施落到实处
高度重视与“保增长、保民生、保稳定”密切相关的行政行为的非诉执行工作，对于行政机关和权利人依法提出的非诉执行申请，人民法院要尽可能缩短审查期间，及时审查，及时执行。情况紧急需要先予执行的，可以依法先予执行。确有必要采取保全措施的，一般应当准许。在掌握非诉执行的审查标准时，要充分考虑应对金融危机和服务“三保”的特殊需要，不过多纠缠细枝末节，切实保证行政效率和人民群众合法权益的及时救济。
六、畅通行政案件受理渠道，积极引导群众通过理性、合法的方式表达诉求
进一步增强为党委和政府分忧、为群众解难的主动性和自觉性，依法及时受理行政案件，积极引导群众通过理性、合法的方式表达诉求。各级人民法院要高度重视行政诉讼立案工作，不得随意限缩行政诉讼受案范围，不得额外增加受理条件。上级人民法院要加强行政诉讼立案监督，对于符合立案条件不予受理的，及时予以纠正，防止因当事人告状无门而到处上访，激化社会矛盾。
七、高度重视民生类案件的审理，切实维护公民、法人和其他组织的合法权益
要积极参加“人民法官为人民”主题实践活动，高度重视涉及民生的各类行政案件的审理，大力提高审判质量和审判效率，通过公正、快捷的审判，实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益。
依法审理好因政府大规模公共投资振兴经济政策引起的农村土地征收、城市房屋拆迁等案件。在确保国家重点项目推进的同时，始终注意保护相对人的实体权益。对土地征收和房屋拆迁补偿标准明显偏低或者因立法滞后造成相对人合法权益不能得到充分保护的，要综合运用多种方式进行合理补偿。
依法审理好农民工返乡后因土地、林地、草原等承包经营权而引发的行政案件。既要注意维持承包经营法律关系的稳定，也要依法保护返乡农民合法的承包经营权益。
依法审理好行政给付类案件。用好用足现行法律规定，最大限度地维护相对人合法权益，保障弱势群体利益。对起诉行政机关依法发放抚恤金、社会保险金、基本生活保障费等案件，可以根据原告的申请依法先予执行。
依法审理好因企业经营状况恶化而引发的劳动和社会保障类行政案件。正确把握法律规范的原则性和灵活性，注重维护劳动者实体权益。在涉及养老、失业、医疗、工伤和生育保险等社会保险费用和工人工资的金额认定方面，合理分配举证责任，准确把握证明标准。行政机关认定的基本事实成立，但在相关金额计算上存在错误的，人民法院可以依法确定相应数额。
依法审理好劳动执法案件。对于劳动部门申请先予执行对恶意欠薪逃匿企业责令发放工资等处理决定的，要及时立案审查，尽快采取先予执行等措施，保证劳动部门处理决定的及时执行，维护劳动者的合法权益。
八、注重行政审判协调，建立健全司法与行政的良性互动机制
要善于运用协调手段有效化解行政纠纷，促进社会和谐。在不违反法律规定的前提下，将协调、和解机制贯穿行政审判的庭前、庭中和庭后全过程。协调过程既可以由法官主持，也可以委托其他机关和个人主持。下级法院协调处理案件存在困难的，可以请求上级法院予以协助。要通过推动行政机关法定代表人出庭应诉制度，为协调、和解提供有效的沟通平台。要关注撤诉和解协议的执行情况，防止裁定撤诉后和解协议得不到及时有效执行而引起新的争议。
要探索建立制度化的沟通协调平台，形成司法与行政良性互动机制。通过制度化的良性互动机制，积极争取当地党委和政府的支持，形成协调、和解的合力，有效化解行政争议，维护社会和谐。
九、丰富和创新行政诉讼裁判方式，快速有效化解纠纷
各级人民法院要通过法律规范释明、诉前风险提示等措施，加强诉讼指导，避免连环诉讼、重复诉讼，使行政法律关系尽快稳定，使各项应对举措发挥实效。
充分发挥行政诉讼附带解决民事争议的功能，在受理行政机关对平等主体之间的民事争议所作的行政裁决、行政确权、行政处理、颁发权属证书等案件时，可以基于当事人申请一并解决相关民事争议。要正确处理行政诉讼与民事诉讼交叉问题，防止出现相互矛盾或相互推诿。
要注意争议的实质性解决，促进案结事了。对于行政裁决和行政确认案件，可以在查清事实的基础上直接就行政主体对原民事性质的事项所作出的裁决或确认依法作出判决，以减少当事人的诉累。撤销具体行政行为责令重新作出具体行政行为的判决以及责令行政机关履行法定职责的判决，要尽可能明确具体，具有可执行性；不宜在判决书或判决主文表述的内容，可以通过司法建议加以明确。
十、更加自觉地依靠党的领导，接受人大的监督，切实加强对下指导
行政审判工作的顺利开展，离不开党的领导和人大的监督。审理与应对金融危机和“保增长、保民生、保稳定”有关的行政案件，与全局和大局的关系更加紧密，政治性和政策性更为突出。各级人民法院更要自觉地依靠党的领导，接受人大的监督。
要坚持大要案报告制度，特别是涉及国家重点项目建设、重要政策，或者可能导致矛盾激化和事态扩大的案件，要及时报告当地党委和上级法院，上级法院要及时给予工作指导和业务监督。
积极履行职责 主动服务“三保”
——最高人民法院行政庭负责人解读《意见》
近日，最高人民法院下发了《关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》（以下简称《意见》）。这是当前经济形势下，最高人民法院积极履行行政审判职能，更好地为“保增长、保民生、保稳定”工作大局服务的一项重要举措，也是在新的历史时期、新形势下一份指导行政审判工作的重要文件。
《意见》主要包括十个方面的内容。既有新形势下做好行政审判工作的总体要求和基本原则，也有对特定种类案件的审理指导意见，还有对行政审判程序和裁判方式的适度创新，体现了当前形势下，做好行政审判工作应当具有的五个意识，即维护大局意识、主动服务意识、保障民生意识、及时有效化解纠纷意识和维护社会和谐稳定意识。
一是进一步统一思想、提高对行政审判服务“三保”大局工作的认识。
《意见》明确了当前的行政审判工作要特别注意把握金融危机背景下经济社会形势的新发展、新变化，认真研究特殊困难时期政府行为的特点和方式，深入了解当前形势下人民群众的困难和需求，密切关注新类型行政纠纷的动向和态势，积极探索为“三保”大局服务的思路和办法。强调要辩证地看待“保增长、保民生、保稳定”三者之间的关系，在个案裁判中要实现三者的有机统一，注意防止在审判工作中的顾此失彼，确保“三保”目标的实现。
二是强调充分发挥司法的保障和维护功能。
在当前形势下审理行政案件，要着力避免就案办案、孤立办案的倾向，防止出现形式主义的法治观，机械司法，而是要本着有利于实现“三保”目标的原则，积极地发挥司法的功能和作用。特别是在合法性审查时，要充分考虑现阶段政府各项应对措施的合理性和必要性，充分尊重行政机关在法律范围内的选择和判断，防止因司法审查不当而影响应对措施的实效。对于因政府宏观政策的调整而引发的行政案件，既要监督政府诚实守信，保护相对人的信赖利益，又要注意支持行政机关通过行政行为依法适度调整各主体间的利益分配，实现各种利益间的平衡，实现社会的公平正义。
三是进一步明确了适用法律与执行政策的关系。
在当前形势下，既要注意法律的严格执行，又要兼顾政策的贯彻实施，实现法制的原则性和灵活性相结合，法律标准与政策考量相结合。在个案裁判时，要准确、全面地理解法律，既要注意法条规定，又要考虑立法目的、原则和精神。对于那些虽然没有明确的法律依据，但与上位法和法律原则不相抵触的应对举措，一般不作违法认定。要始终坚持法制统一原则，防止个别行政机关以应对危机为借口，擅自突破法律强制性规定，侵犯公民、法人和其他组织的合法权益。
四是明确要求全面延伸和拓展行政审判的服务功能。
强调行政审判不但要做到案结事了，还要主动将工作前移，为党和国家宏观决策提供法律意见和法律服务，从源头上预防和减少争议。行政审判要更加注重审判前和审判后功能作用的发挥，在事前积极主动建言献策，促进依法行政；事后要通过案件所反映出的问题，及时进行个案或共性问题的沟通、反馈，通过司法建议等有效形式，为党委、政府决策和改进工作提供参考。特别是对于现行法律规范无法满足应对金融危机需要的，要及时向有关机关提出立、改、废相关法律规范的建议。
五是强调改进和加强非诉行政案件的审查和执行。
要求在审查程序、审查时间和审查标准等方面要做到依法、适当，要切实考虑与“三保”相关的非诉行政案件的特殊性，采取更加便捷、合理的方式和标准对申请执行的具体行政行为进行审查和执行，确保政府调控措施的落实。
六是强调要更加注重保护诉权，畅通行政案件受理渠道。
要从为党委和政府分忧、为群众解难的高度看待行政案件的受理工作，充分认识行政审判化解行政争议、维护稳定的重要作用，克服案件受理问题上的畏难消极情绪，积极引导群众通过理性、合法的方式表达诉求，以维护民生和社会稳定。要防止在行政诉讼法规定的受理条件外，人为地给行政案件的受理设置障碍。针对当前个别地方仍然存在的有诉不理、有案不收的现象，要求上级法院要通过积极履行监督职能，加大对下级法院诉权保护工作的监督力度。
七是明确当前特别要做好几类直接涉及民生案件的审理工作。
例如在审理农村土地征收和城市房屋拆迁案件时，要注意保护相对人的实体权益，防止因土地征收和房屋拆迁而严重影响农民和城市居民的正常生产、生活，降低原有生活水平；在审理涉及因受金融危机影响而返乡的农民工土地承包权行政案件时，要妥善处理好维持承包经营法律关系的稳定和返乡农民工合法承包经营权保护的关系；在审理行政给付类案件时，要注意对弱势群体的利益在法律规定范围内适度倾斜保护，依法最大限度地维护相对人合法权益；在涉及养老、失业、医疗、工伤和生育保险等社会保险费用和工人工资的金额认定方面，人民法院要合理分配举证责任，准确把握证明标准，对行政机关认定的基本事实成立，但在相关金额计算上存在错误的，人民法院可以依法确定相应数额，防止因简单撤销行政决定给当事人带来诉累。
八是强调要更加注重通过协调、和解，维护社会的和谐稳定。
强调要将协调、和解机制贯穿行政审判程序的全过程，把维护和促进社会和谐稳定作为衡量行政审判的重要标准。强调要重视借助法院和法官之外的力量参与协调，通过行政机关首长、上级行政机关、党委、政府以及上级法院的合力，有效化解行政纠纷。同时要注意协调和解的合法自愿，重视和解协议的执行。要探索建立沟通协调平台，形成司法与行政良性互动机制。
九是强调要创新审理和裁判方式，快速有效化解行政纠纷。
为使各项应对举措及时发挥实效，尽快稳定行政法律关系，要适当试行在审理行政争议的同时，一并审理化解民事争议的审判方式。不仅在审理行政裁决案件时可以一并解决民事争议，在与行政裁决相类似的行政确权、行政处理、颁发权属证书等行政案件时，也可基于当事人申请一并解决相关民事争议。这既有利于解决行政诉讼与民事诉讼交叉问题，也有利于防止出现相互矛盾的判决，避免不同审判部门相互推诿，久拖不决。
要注意避免“官了民不了、案结事不了”的现象，通过行政裁判方式和种类的创新，更加注重解决实体争议和基础性争议。作出责令重做类判决时，要明确具体，并具有可执行性，防止在执行环节出现争议而影响案件处理的效果，损害相对人合法权益。
十是强调依靠党的领导，接受人大的监督的重要性。
金融危机背景下的行政审判工作，尤其离不开党的领导和人大监督。“保增长、保民生、保稳定”有关的行政案件，与全局和大局的关系更加紧密，政治性和政策性更为突出。与其他审判工作相比，行政审判工作要更加主动、自觉地依靠党的领导和人大的监督，积极主动地服从并服务于党的各项工作大局。特别是对于大要案，要主动向党委和人大报告，上级法院要及时进行跟踪指导，依法监督，以避免因案件审理不慎，而影响经济发展、损害人民群众的合法权益，妨碍社会稳定。
■背景■
国际金融危机发生后，中央政府和地方各级政府以及职能部门出台了一系列行之有效的应对措施。这些应对措施大多数都要通过具体的行政管理手段予以落实，要通过具体行政行为的方式得以实现。这些管理手段和具体行政行为，不可避免地会影响到有关公民、法人和其他组织的权益。其中一些行为可能会产生行政纠纷，进而通过行政诉讼的方式反映到人民法院的审判工作中。同时，受国际金融危机的影响，在一些特定的领域和行业，纠纷和矛盾大量显现。特别是受国际金融危机影响，企业经营不善所带来的劳动保障问题，农民工下岗返乡所带来的农村土地调整问题，政府大规模公共投资振兴经济政策引起的农村土地征收及城市房屋拆迁问题，使得行政争议日趋复杂化。这些因民生问题而引发的纠纷，因直接涉及相对人的基本生产和生活，极易演化成突发性、群体性和极端性的事件。如不及时予以妥善解决，对于保障民生和社会的和谐稳定将产生不利影响。能否有效预防和妥善解决这些行政纠纷，关系到党和国家应对金融危机措施的实效，关系到广大人民群众的切身利益的实现，关系到社会的和谐与稳定。
行政审判工作与服务“三保”大局密切相关。行政审判工作通过支持行政机关依法行政，保障各项应对措施及时落实到位，有效地促进经济增长；同时，通过保护相对人，尤其是普通民众的民生，及时、高效、便捷地化解行政纠纷，最终实现社会的和谐稳定。因此，在新的形势下，如何发挥行政审判的职能作用，做好行政审判工作，为“保增长、保民生、保稳定”的大局服务，既是对人民法院行政审判工作能力的综合考验，更是行政审判工作发展的大好机遇。为了更好地坚持“三个至上”重要思想，更好地实践“人民法官为人民”的主题活动，积极回应当前形势下人民群众对行政审判工作的新要求与新期待，最高法院专门针对当前的形势，结合行政审判工作实践，制定出台了《意见》。
为准确把握金融危机背景下经济、社会形势的新发展、新变化，掌握特殊困难时期政府行为的新特点和新方式，了解新形势下新类型行政争议的动向和态势，积极探索为“三保”大局服务的新思路和新办法，使《意见》更加具有针对性和操作性，最高人民法院行政审判庭组成课题组，专门赴受金融危机影响较大的地区召开座谈会，分别听取法院、行政机关和企业界代表对行政审判工作的要求及对行政审判工作如何应对金融危机的意见和建议。最高人民法院行政审判庭与国务院法制办公室行政复议司联合召开应对金融危机行政复议与行政诉讼工作座谈会，专门听取了国务院有关部门关于当前形势下行政执法活动的新情况、新问题以及各部门应对措施落实情况的介绍，听取各部门对人民法院行政审判工作的意见与希望。在充分吸收各方意见的基础上，起草了《意见》初稿。后经多次征求意见，形成《意见》。
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