上级部门不能行使下级部门的权力
1625 人阅读 日期：2012-02-09 15:01:14 作者/来源：法院报
案情
2011年1月，周某在一渔药店以25元/瓶的价格买了两瓶“亮甲一号”，在2月中旬至3月将“亮甲一号”原液加水后洒在甲鱼池给甲鱼治病。4月周某想再买几瓶但没有买到，因听几家渔药店店主都说“亮甲一号”是国家禁药，含有孔雀石绿，上面在查，不敢卖了。7月3日，周某将这批用过“亮甲一号”的甲鱼销售到外地。农委于8月13日和18日向周某下发了召回通知书，责令召回；并于9月1日向周某发出行政处罚事先告知书，告知周某相关权利；于9月7日作出行政处罚决定书，以周某销售含有违禁药物超过标准的食用动物产品为由，依据兽药管理条例第六十三条之规定，决定没收违法所得23万余元，并处罚款10万元，后向周某进行了送达。周某不服，向法院提起行政诉讼。
分歧
对于本案存在两种不同意见：第一种意见认为，农委无权作出该处罚决定，因为农委作为其主管部门，可以行使监督职能，但不能越俎代庖，行使下级部门的权力；第二种意见认为，农委有权作出该处罚决定，理由是：农委是农业行政管理部门，农业包括畜牧业，当然可以对畜牧业范围内的违法行为进行查处，因此农委作出行政处罚并无不当。
评析
笔者赞同第一种意见，理由如下：
一、上级部门行使下级部门的权力不属于权力法定的原则。行政处罚法第三条规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。第十七条规定，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。因此，行政机关包括授权的组织，应按照法定的权限实施行政处罚，特定的行政机关应实施特定的行政处罚，任何部门不得超越本部门的职权范围，实施其他行政机关的行政处罚权；下级行政机关不得越级实施上级行政机关实施的行政处罚；上级行政机关也不应实施由下级行政机关实施的行政处罚。本案中，市农委对周某销售含有违禁药物超过标准的动物产品进行处罚明显超越了其法定职权。
二、上级机关行使下级部门的权力将架空我国的行政复议制度。我国为落实行政机关的层级监督设立了行政复议制度。在本案中，本应是下级部门畜牧兽医站作出行政处罚决定，周某如果不服应当向上级部门农委提起行政复议来维护其合法权益，现在由本来的行政复议部门农委直接作出行政处罚决定，架空了行政复议制度，也不利于行政纠纷的解决。
三、该市《关于公布行政执法主体的通知》将畜牧兽医站以法律、法规授权组织形式予以公布；畜牧兽医站的职能配置及人员编制方案批复对其职能定位为包括“根据国务院兽药管理条例，承担全市兽药生产、经营和使用的监督管理”，其有条件也有能力实施与兽药生产、经营和使用相关的行政管理职能。
四、由畜牧兽医站行使该行政职权一样可以起到保护食品安全的作用。畜牧兽医站相比农委更加具有专业优势，更贴近基层，更能实现与兽药生产、经营和使用相关的行政管理职能，不能因食品安全严重而扰乱我国的行政法治秩序。
秦绪栋
（作者单位：江苏省吴江市人民法院）
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