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专家称司法改革或可设立特区


786 人阅读  日期:2008-12-1 18:41:10  作者/来源:新华社-瞭望东方周刊


《望东方周刊》记者殷俊、陶卫华/北京报道

目前的司法改革措施大多停留在工作机制层面上,深层次的体制改革尚未展开

1979年4月27日下午,位于福州路209号的上海市中级人民法院五楼大礼堂里,200多个座位座无虚席。他们中间有头发苍白的老法官,有妇联和共青团的代表,也有许多通过“门路”搞到旁听证的市民。这里正在进行上海市人民检察院分院起诉陈永胜涉嫌妨害管理秩序罪的公开审判。

这是十年“文革”之后全中国第一次公开庭审。担任起诉人的是市检察分院的马震,前一年通过的1978年宪法刚刚恢复了人民检察院的“身份”。而担任辩护人的李国机虽然20多年前就是律师,但是因为律师职业没有正式恢复,对他的描述只能是“文化大革命前做过律师的??征得被告同意后担任辩护人”。

此时,同样在50年代当过律师,后来又当了20多年右派的张思之正在北京垂杨柳中学当语文老师。不久,他接到了上级通知,回到了律师队伍,接下的第一件案子就是为李作鹏辩护。如果说上海的“公开审理第一案”影响只及于上海,那么一年后开始、面向全国直播的公开审理“林彪、四人帮反革命集团”案,就给全国民众带来了极大的震撼。

改革最好的环境是80年代初

《望东方周刊》:为什么在审判“林彪、四人帮反革命集团”案时,会要求律师来为他们辩护?

张思之:经历了那么多年的社会动荡,可以说是人心思治。以前“四人帮”是砸烂公检法、搞批斗,现在让他们接受法律审判,安排公开审判,安排律师进行辩护,就是要向社会发出法治恢复的信号。也就是在那时,《律师条例》首先颁布了。

当时的党和国家领导人邓小平、叶剑英、彭真等,都是希望政府从无法无天的状态转变为一个有法可依的状态,他们也懂得,司法工作,要让真正懂的人去搞,不能外行领导内行。

《望东方周刊》:应该说我们司法改革的起点非常低,80年代初改革的氛围如何?

陈卫东(中国人民大学诉讼制度与司法改革研究中心主任):我认为我们改革最好的环境是80年代初。一批老干部从“文革”中走出来,深深知道没有法律、无法无天给他们带来的灾难,所以法治之心非常热切。那时候真是崇尚法治民主最好的时候,从整个社会到中央领导都深切感受到这些问题,推进法治决心很大。当时中央出了个64号文件,里面就明确提出 “行政机关不能干预司法”,文件写得非常好。

从1979年制定《刑法》、《刑事诉讼法》,到1987年《民法通则》颁布,再到1989年《行政诉讼法》确立,一套基本的司法体系在当时得以建立。

然后到了90年代中后期,经济体制改革进入一个非常活跃、发展的时期。巨大的经济发展推动了司法的改革。尤其是1997年以后,也就是十五大以后,我们的司法改革迎来了10年的黄金期。

深层次的体制改革尚待展开

1988年8月25日,浙江省温州市苍南县电影院,本来是电影荧幕的地方挂起了巨大的国徽,而舞台上三足鼎立地摆放了三排桌椅,台下则坐满了1000多名旁听者,新中国第一起“民告官”案件在这里开庭。

原告是苍南县捧艚镇农民包郑照一家。1987年7月4日,县人民政府组织人员,强制拆除了包家三层楼房中被认为“有碍防汛”的部分。包郑照和他的儿子包松村不服,向法院提起诉讼。此时中国还没有行政诉讼法,包家的诉讼两次被退回,几经曲折后浙江省高院指定温州市中院审理此案,苍南县县长黄德余作为被告的代表出庭应诉,原被告双方都请了律师。

这场在电影院里进行的庭审从早上开始,一直持续到晚上10点多,仅仅双方代理人宣读代理词就用了几个小时。而整个庭审过程中最引人注目的镜头发生在最后时刻:审判长宣布闭庭后,黄德余穿过人群,来到原告席前,向一直抱着水烟袋的包郑照伸出了手,片刻犹豫之后,两人的手握在了一起。

虽然这起诉讼以原告败诉告终,但是仅仅三个月后,全国人大通过了《中华人民共和国行政诉讼法》,对行政权合法性的审查正式成为法院的权力。

《望东方周刊》:《行政诉讼法》在行政立法中能够走在最前头,出台至今已经近20年了,但是其实施情况并不令人满意。如何让司法权在约束行政权方面起到更大的作用?

张千帆(北京大学法学院教授):法律本身固然有不能令人满意的地方,譬如受案范围过窄、国家赔偿标准太低等等,但更多的还是实践和实施的问题。如果我们可以在实践过程中真正落实目前已有的规定,那么中国法治将发生巨大的进步。之所以落实不好,当然体制要承担很大的责任,但是这里的“体制”不仅是指司法体制,更重要的是政治体制和执政模式。

《望东方周刊》:从1997年开始长达10年的改革黄金期,司法改革的其他成就主要体现在哪些方面?

陈卫东:1997年9月党的十五大正式确立“依法治国”的基本方略,并提出建设社会主义法治国家的目标。司法改革由此进入制度创新和机制创新的全面发展阶段。

这一阶段从法律法规的构建来说,突破性的进展包括1996年刑事诉讼法的再修改、2004年人权保障入宪和2 007年死刑复核权的收回,尤其死刑复核权回收,这是中国法治建设有里程碑意义的一步。

总体来说,这些年改革应该说有很大成就,我们的一套司法机构建立起来并运转有序,从上到下层级式的司法制度也全面建立,法律体系、规章规范也基本完善,“无法可依”的局面不再。此外执法队伍得到相当的人员补充,组织队伍素质大大提高,也培养了很多后备司法人员,我们的司法运作也逐渐走向公开、透明。

但是改革到现在,同样有很大问题,最根本的问题是司法改革需要一种宏观的、战略性的规划。然而,正如最高人民法院去年底所做的一份内部司法改革报告中指出的那样,目前的司法改革措施大多停留在工作机制层面上,深层次的体制改革尚未展开。

整个国家的法治水平将司法考试的水平局限住了

2002年3月20日上午,北京大学法学院的硕士生王方(化名)六点多就起来了,坐了一个多小时的车后,他来到了北京市育英学校。在这里,他将参加中国历史上第一次国家统一司法考试。

考试前一天晚上,他和家里通了电话,军人出身的父亲用高亢的嗓音说:“好好考!看你的了!”

“看你的了!”这句话并不仅仅是一句普通的勉励。在父亲说这句话的时候,王方如果要进法院,还需要经过法院系统自设的初任考试。不过关于设立一个统一的司法职业资格考试的提议已经摆上日程,2001年夏天开始,中国进行了司法体制上最具深远意义的一次改革。

这一年6月30日,九届全国人大常委会第22次会议通过关于修改《法官法》的决定和关于修改《检察官法》的决定,规定初任法官、检察官必须从通过国家统一司法考试的人员中择优选取。2001年10月31日,最高人民法院、最高人民检察院、司法部联合发布公告,颁布《国家司法考试实施办法(试行)》,自2002年1月1日起施行。同年12月2 9日,九届全国人大常委会第25次会议通过关于修改《律师法》的决定,规定取得律师资格应当通过国家统一司法考试。

统一司法考试开展七年来,累计有近200万人报考,培养了数十万名合格的法律人。

《望东方周刊》:司法职业化是近十年来司法改革的一个重点,其代表举措之一是统一司法考试,你认为十年来这方面的改革是否令人满意?

张千帆:统一司法考试总的来说是一种进步,至少不论是谁都要通过考试才能做法官和律师。这对于保证整个司法队伍的职业素质是十分必要的。当然,司法考试存在不少问题,譬如题目太偏,考试知识太零碎等,但是这些问题未必是考试本身所能解决的。美国各州的司法考试也考得很细,但是考的知识面还是很大很广。这是因为他们的判例法已经形成了一个非常完备的体系,所以题目所涉及的法律知识可以很重要也很实在。在很大程度上,整个国家的法治水平将司法考试的水平局限住了。

王建勋(中国政法大学法学院副教授):一方面,司法职业化取得了一定的成就,培养了一大批具备法律素养的法律人。另一方面来看司法职业化的程度远远不够,到中西部一些县级乃至市级法院去看看,就会发现还有许多没有受过正规教育的法官在从业,甚至退伍军人进法院的情形也还存在。这是改革中的难题,只能逐步地去解决。

目前一些真正具有法学知识的人进不了法院,因为相当多的职位被一些并不具备法律知识和法律理想的人占据着。换句话说,真正有志于从事司法行业的人并不能实现自己的梦想。这是一个司法管理体制的问题。

动一子全盘皆活

2008年7月17日,北京市第一中级人民法院,被称为“中国证券业死刑第一人”的杨彦明第二次被宣判死刑。但是杨当庭表示将再次上诉,这个案件又将进入二审程序。

杨彦明原为中国银河证券有限责任公司北京望京西园营业部总经理,因涉嫌贪污于2004年被逮捕起诉,2005 年12月13日,市一中院一审判决杨彦明贪污7000多万元、挪用公款2500余万元,判处死刑。

一审宣判后,杨提起上诉,北京市高级人民法院公开审理了此案。庭审过程中出现了两件“奇事”,一是公诉方经过认真核对,主动减少了认定杨贪污的数额,二是杨只对指控自己贪污6850万元一项指控不服,但是对6000多万元的去向一直表现“糊涂”。2007年5月9日北京高院认为一审判决部分事实不清、证据不足,将案件发回重审。

“如果不是刑事司法改革,也许他就活不到今天了。”一位律师评价说。杨的“运气”确实不错,他的案件赶上了刑事司法改革一系列重大举措的出台:

2005年12月,最高人民法院发出通知,要求自2006年1月1日起,对案件重要事实和证据问题提出上诉的死刑第二审案件,一律开庭审理;2006年7月1日起,对所有死刑第二审案件实行开庭审理。

2006年底,最高人民法院发出通知:最高人民法院2007年1月1日起统一行使死刑核准权,结束了部分死刑案件核准权下放26年的历史。

《望东方周刊》:收回死刑核准权的现实作用到底有多大,如何才能根本上杜绝冤案的发生?

陈卫东:这一举措的意义毋庸讳言,当时我就比喻说这是动一子全盘皆活。但是保证冤案不再出现是一个非常复杂的问题,仅凭最高人民法院的复核是远远不够的。我个人主张将来死刑案件要实行三审终审、强制上诉。就死刑复核而言,也要规定必须提讯被告人、必须听取辩护人意见的基本要求。

王建勋:提高审判的质量,首要的问题还不在于业务素质是否达到水准,而是能否有合理的分工。中国许多民众天生有一种依赖或者迷信中央的情结,因此假定更高级的法院就会更加谨慎或者知识水平更高,这都是不一定的。美国许多巡回法院的法官,水平和声望不比最高法院的大法官差,关键是他们能够做到独立。

司法权呈现出的地方化、功利化、行政化现象

2007年11月20日,清镇市人民法院环境保护法庭在清镇市红枫湖畔揭牌成立,这也是全国首家环保法庭。此后,无锡、昆明等地中院也陆续设立了环保法庭。湖北、北京等地也出现了设立环保法庭的呼声。

设立环保法庭,只是许多地方法院进行的改革尝试的一例,其他的例子还有:2001年,厦门思明区法院率先推出 “法槌改革”,推出了“宣誓改革”,要求证人作证时手按《宪法》宣誓。2005年,福建宁德两级法院要求“判前说理” ,等等。

《望东方周刊》:对于现在一些地方法院的改革尝试,应该如何看待?

张千帆:就像市场经济改革一样,有些制度性改革完全可以放手让地方先行,中央坐观成效,成功的模式应该在全国推广。过去30年的成功之路就是这么“摸着石头”走过来的。中国不少地方官员都有很好的改革创意,如果中央大胆放开,在司法改革等领域形成一个全国性的制度竞争“市场”,那么我们同样可以“摸着石头”顺利完成体制改革。

陈卫东:在此之前很长一段时间内,全国各地基层司法部门改革的热情很高,学界关于司法改革的文章也非常多,全国一派改革的繁荣景象。虽然我们说它无序,说它不合法,因为它突破现有的法律规定,但是它有效,所以对我们的司法制度推动很大。

比如,面对日益增多的审判案件和审判力量有限的矛盾,全国很多地方推出了普通程序简易审判,如少年司法审判,地方针对未成年人的特点,推动了很多圆桌式的带有亲情味道的审判;再比如社区矫正等。这些改革尝试,真的很有效。

但是现在不同了,不允许地方轻易尝试,试点都必须报批。下面不让动,上面改革力度又很小,甚至在往回缩,我们还如何搞司法改革?

《望东方周刊》:基于目前的现实,展望未来,当下最紧要的改革内容是什么?

陈卫东:现在矛盾都集中在体制改革深水区。目前而言,司法权呈现出的地方化、功利化、行政化问题,严重违背了司法独立和司法公正原则。我的看法,今后的改革,首先要继续推进人民法院改革,优化法院内部职权配置。明确上级法院和下级法院之间是审级监督关系而非行政领导关系。深化执行改革,进一步落实执行裁决权与执行实施权的分离。

其次,厘清公检法三机关的关系,形成一个规范有序、运转协调、公正高效的司法机制。进一步明确公安机关和检察机关的职能,提高公安机关破案侦查的能力和强化检察机关的公诉职能,消除公安机关和检察院对法院的不当干预。

第三,规范司法程序,建立控审分离、控辩平等对抗的司法运行模式。只有控审分离、控辩平等对抗才能使民众相信司法职权的行使严格遵守法定程序、独立公正地行使,使民众获得对司法的认同,并维护法官在诉讼中的中立地位和程序上的公正公开,从而避免其他权力的干预,解决司法权行使主体的泛化问题和部门之间的利益纠葛、利益冲突。

最后,明晰司法机关在整个国家权力机构中的作用和定位,确保司法独立和公正。遵循将司法权的行使与行政事务相分离的原则,从体制上保证司法权在行使过程中处于一种超脱、公允和中立的地位。

张千帆:我个人认为可以建立司法特区,不妨就某些政治脱敏而社会关注的领域进行试验。譬如我们可以看看目前哪些问题难以通过正常的司法途径加以解决,也许是《劳动合同法》的实施问题,也许是城市拆迁或农村土地征收的补偿问题,也许是拖欠农民工的工资问题或农村环境污染问题等等,把这些问题交给一个独立于地方权力结构的法院处理,采用更符合法治要求的审判模式并配备更有效的执行制度,看看司法形象是否有所改观。-

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