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内地部分法院为追求年终结案率年底限制立案


944 人阅读  日期:2011-12-17 17:27:32  作者/来源:重庆晨报


立案难,年底立案更难。记者随机了解十多个基层法院,发现普遍存在立案难甚至不立案情况。

法院既想通过结案率提高审判效率,又希望力求消除其弊端,一些改革措施看似“科学”,最后仍滑向对数字的崇拜和追求,陷入“GDP式”怪圈。

司法是严重依赖于法官内心判断的职业领域,仅仅依赖于外部管理和控制是行不通的。

“年底”提前到了

每个法院都有自己的一本“日历”。

徐伟觉得自己变成了一个“专职找茬者”。他是北京某区法院立案庭法官,但一到年底,他的工作就不再是立案,而是“挡差”——想方设法把案件拒之门外,“能不立,就不立”。

在法院内部,立案庭本是一个“清闲”部门,类似医院的“挂号室”。徐伟的工作也并不复杂,只需对材料作初步审查,将符合法律规定条件、应予受理的案件按不同类型分给不同的审判庭审理即可。

不过,10月之后,各审判庭庭长就陆续到立案庭打招呼,“案子太多,忙不过来,把严点儿。”

这并不是徐伟所在法院的独有现象。每年离年终还有一两个月时间,全国各地法院就不约而同地限制收案。法院系统内部称之为“挂小号”。

一年一度“年终立案难”,已持续多年,其背后主导因素,是法院系统内部追求年终结案率。

结案率,即结案数与收案数的比例,作为法院内部评价审判工作的主要指标,已沿用几十年。年终结案率被认为可最直观说明全年审判任务的完成情况。

法院系统通常在每年12月20日统计全年的收案数和结案数,并计算出当年的结案率。法院往往提前一个多月控制立案,减少作为分母的收案数,且避免新立案件来不及审结。

于是,一近年终,全国同喊立案难。

今年,有些地方法院的“年底”比往年来得更早。

刚过完“十一”,河南律师徐大富去郑州某区级法院立案被告知,10月8日是今年立案的最后一天。律师尹富强去河北某法院办案,也被告知从10月起不再受理案件。

尹富强打听获知,河北那家法院早早停止收案,是因为今年要冲击99%的结案率,“如果10月份还立案,可能就完不成”。

河南一些法院10月8日起就不再立案,原因是该省今年的“年终结案期”提前到11月10日。相应的,年终立案难也提前一个月到来。

民诉法规定,法院如果不立案,必须作出“不予受理”的书面裁定。但现实中,法院不立案只是口头答复。有些案件等待两个月后,就超过了诉讼时效,但没有书面裁定,当事人无法向法院追责。

逼出来的“被动违法”

能劝撤就劝撤,不劝撤就想办法调,轻易不出判。

偌大的立案庭空空荡荡。记者最近在北京的几个基层法院看到,十来个立案窗口一般只开两三个,有的只派一名法官当班。每天立案排号的数量被严格控制,来立案的人非常少。

徐伟所在的法院地处首都北京,不能公开宣称不立案。于是,他变成了“找茬者”,比如法律规定立案需有“明确的被告”,仅仅提供姓名、住址和电话还不够,他会要求当事人拿出被告人的身份证复印件;他还会说,“证据不足,补齐再来”。

按照民诉法规定,立案审查是“形式审查”,只要符合“原告与本案有直接利害关系,有明确的被告,有具体的诉讼请求和事实、理由,属于法院受理和管辖范围”等四项“形式要件”,法院就应当受理。

立案庭法官徐伟的所为,有些已属“实质审查”——证据是否充分,有无法律依据等等,这些本应由审判法官审理调查。

“有时我觉得我已不是在审查能否立案,而是在帮原告考虑能否胜诉。”徐伟说。他曾因放过一个“形式审查没有问题”的案子进入审判庭,审判法官认为证据不足有可能判决驳回诉讼请求,而向立案庭庭长投诉他“把关不严”。

根据法律规定,“判驳”后,当事人可以上诉,案件很可能被上级法院发回重审,不仅将影响结案率,还影响“案件发改率”。徐伟因此被庭长一顿痛斥,“你嫌审判庭的事还不够多吗?”

“实在无可挑剔”,法院则采取“收案不立案”,或“收案立次年案号”等办法避开年终计算结案率。

除了“找茬”,徐伟有时还得变身调解员。他所在的立案庭,专门成立了三人调解小组。法院正在试行诉前调解,即不立案,先组织调解,若调解成功,再补办立案手续。如此一来,既可缓解立案压力,又可提高调撤率,“一箭双雕”。

民事司法很重要的功能是通过审判确定社会行为的规范和标准。“这是调解不可能做到的。”北大教授傅郁林说。正在修订的民诉法,将诉前先行调解纳入,未加以严格条件限制,这让她感到担心。

立案庭清闲下来,审判庭却空前忙碌。立案数量较多的法院,法官们都加班加点,突击结案,有的法官一天开几个庭。当事人晚上、周末居然收到了开庭的传票。

审理程序上能简就简。个别法官二审案件根本不开庭,只询问当事人了事。某公司遭遇离奇状况:该公司数个不相关的案件被全部合并到一个庭同时审理。

“一般能劝撤就劝撤,不劝撤就想办法调,轻易不出判。”一位法官说。法官以判败诉或胜诉也拿不到赔偿威胁当事人接受调解,或以可退返诉讼费诱使当事人撤诉。

这样做,一方面可提高结案率和调撤率,另一方面,即使当事人撤诉后再次起诉,案子通常也不会回到自己手上。如作出判决,则要承担当事人上诉、被上级法院发回重审的风险。

执行局也想出变通的方法:以无财产可执行为由,中止执行,强行结案;等结案率指标完成后,再以当事人发现新的财产为由,重新申请执行。由此带来一个现象:法院每年向人大报告结案率达98%以上,执行局却年年都在清理积案。

一位基层法院法官坦言,年终立案难是“制度性违法”,法官其实也很无奈。

“工厂化管理”

如同GDP数字,结案率指标基本只提高不下调

以结案率作为法院主要考核指标,已沿用几十年。在北大教授傅郁林看来,这体现了在行政化管理思维之外,中国司法管理体制的另一特点——工厂化管理思维。

法院将法官当成计件生产的普通工人,片面追求数字和效率,意图通过数字管理实现对“司法产品”的质量控制。

在很长一段时间,法官的收入与收案数量直接挂钩,也在一定程度上抵消了结案率给法官带来的压力,刺激法官收案办案。

上世纪90年代,傅郁林从《人民司法》的一项司法统计发现,每年第四季度因追求结案率,已出现立案难问题。但当时诉讼总量相对较小,这一问题尚未激化。

进入2000年之后,中国社会转型加剧,矛盾日益激化,加上劳动合同法、新公司法等法律相继出台,在社会纠纷调解分流机制欠缺的背景下,法院的诉讼压力剧增。

徐伟所在的区级法院,是北京受案数量最多的基层法院之一,每年收案数量达3万件以上,平摊到每个法官,每年办案数量在两百件以上。在他看来,法官如果严格遵守法律程序,完成结案率指标几乎不可能。

案子数量越大,结案率指标难度越大,不管是办40件案子,还是办400件案子,结案率面前,一律平等。

“这明显不公平,”徐伟说,“所以,法院收案越多,年终立案就越难。”法院和法官作出的理性选择是,提前关闭立案大门。

案件压力不大的法院也不例外。

“结案率不尊重司法审判规律,”一位法官说,“如果12月20日为年终结案期,12月19日收的案子同样要算结案率,即使简易程序也要三个月,我怎么可能第二天就能结案?”

如同GDP数字,管理者提出的结案率指标,只有提高而几乎不下调,除了考核压力,也夹杂攀比因素。在北京某区法院,一位“非法官出身”的新任院长新官上任,提出了结案率100%的目标,结果当年该院的“年终立案难”直接变成了“年终不立案”。

结案率“难割舍”

“新指挥棒”在手,“旧指挥棒”还在用,而且更管用

2011年10月11日,河南省政协委员张弛收到了河南省高院的答复,称今年4、5月份该省已对绩效考核规定进行了修订,将2010年考核的“结案率”改为“法定审限内结案率”。他在年初提交了《法院应当改变案件结案率考核标准,解决人为造成的立案难问题》的提案。

可紧随这个答复,河南省各级法院年终立案难,今年如期而至。

11月3日,河南省高院院长张立勇率队到河南南阳视察,张弛提问,为何不取消考核年度结案率,只考核法定审限内结案率?旁边一位主管审判的省高院副院长起身回答,“我们两种结案率都要考核。”

2008年,最高人民法院开始试行新的“案件质量评估体系”,考核指标多达33个,取代单一的结案率指标;2011年3月修订,考核指标调整为31个指标(俗称“31率”),更取消沿用几十年的“结案率”,代之以“法定(正常)审限内结案率”,即法定正常审限内结案数与结案数的比例。

年终结案率指标实际上并未被否定。最高法院法官在《人民法院报》上发表释疑文章称,“结案率指标本身是没有问题的”,对结案率指标要“清醒、理智地对待”:一方面弱化其评价功能,避免以偏概全;另一方面,仍可作为掌握审判进程的指标之一,用以发现问题、调整人员、整合力量,为科学管理提供依据。

基层法院的院长们,一手拿着“新指挥棒”,一手拿着“旧指挥棒”。今年年底立案难的法院,几乎都为了保结案率。

“每个月法院通报审判工作情况,首先说的是还有多少案子未结。”沿海某地级市中院一位法官告诉记者,该院已使用“31率”,但该省原来的14个指标(俗称“14率”)依旧有效,排在第一位的是“累计结案率”。

“基层的法院院长不可能不关心结案率。”曾在某中院挂职副院长的华东政法大学教授游伟说,效率被认为也是司法公正的重要体现,比如久拖不决现象当前依然突出,对当事人伤害巨大。上海的法院也强调“一定的结案率”。

目前法官的整体职业操守和专业精神,仍难如人意。“从法院院长的角度,还没有找到更好的内部管理办法。”游伟说。

外部评价标准,也令结案率指标难以被舍弃。

在考核体系中,年度结案率仍是最具标志意义的指标。在各级法院向人大所作的报告中,一般只有受案数、审结数以及执结数,才会醒目地出现在最开头,概述法院全年工作成绩。前两个数字形成的比例,即为年度结案率。

西部某省会一位新上任区法院院长,最近向上级抱怨自己分到了一个案件较多的区,担心结案率不保,“人大报告会不好看”,更会影响同级党委对法院工作的评价,竟整夜失眠。为此,他管辖的法院从10月15日起就提前扎紧了“立案口子”。

“结案率上不去,影响法院、法官的评先评优,影响奖金福利,也关系法院院长、法官的提拔晋升。”西部某省会中院一位法官说。

目前基层法院经费严重依赖地方财政。“现在不是说案多人少嘛,你辛苦了,办了多少案件就拿多少激励的钱。”游伟告诉记者,一些地方政府将办案数量与奖金挂钩,令法院难抑追求高结案率的冲动。

针对年底人为控制收案、季末年底突击结案现象,三令五申并不管用。2008年,最高法院提出“以均衡结案促进司法公正高效的新思路”,试行三年后,今年在全国法院正式使用。其逻辑是,将年终结案率的目标压力分摊到各季度和月度。

10月31日,最高法院法官在《人民法院报》发文,称不甚科学的结案率考评指标是影响均衡结案的直接原因,法院领导和法官不重视均衡结案,是主要原因。

“为了对‘上’负责,(法院领导)想尽一切办法提高结案率。”这位法官说。

走出“数字迷失”

消除数字崇拜,不是让数字消失,而是要尊重司法规律和司法独立,让法官像医生一样,真正以其职业精神办好案子

衡量结案是否均衡的指标是“结案均衡度”,也被纳入“31率”,有着极为复杂的计算公式。

“法官看不懂,领导也困惑,”上述西部省会中院法官告诉记者,“通俗地讲,各月结案数越接近平均结案数,说明结案均衡度越好。”他所在法院的司法统计人员想到一个便捷方法,即根据往年情况确定平均一年的收结案数,再均摊到每个办案法官。

结果,法官们掉头追平均数,有的法官想出点子——将已结案件预留不报,或拖延案件审结时间,以保持平衡。

强大的惯性让基层法院深陷数字崇拜,即使推出“客观、全面、科学”的新案件质量评估指标体系(“31率”)也不例外。

上述沿海某中院的法官曾深入研究“31率”,他告诉记者,新指标体系直接使用确实存在问题,还需等待最高法院根据近年情况,确定评估指标的合理值、警示值,最终才能得出综合指数。

合理值应是一个区间,警示值则是必须要达到的最低要求。目前,法院采取的方式是对单个指标值进行排名,于是出现追求极端数值现象。

记者看到,不少地方法院向人大报告工作时,特别强调“审限内结案率”,而百分百的数字比比皆是。在审限内结案是法律基本要求,但在目前,这样的成绩单不免让人怀疑。

2010年年底,东北一基层法院与当地交通事故处理大队和劳动仲裁机构合作,将已处理的事故材料伪造成案件材料,搞假立案再撤诉,结果结案率和调撤率奇高,被中院和高院树为先进典型,甚至引起最高院注意,前往调研,事情败露,相关人员被内部处理。

数字的弊端众所周知,但完全取消也不现实。徐伟也不主张取消结案率,“一旦取消,法官就更没有办案的动力了”。

“现在是抽他鞭子,在数字高压的情况下,好像是不得不实现公正和效率,这就是一个非常麻烦的局面,也是不可能长久的。”游伟认为,法院内部的行政化管理体制需要改变,去除其行政机关和工厂色彩。“尊重司法规律,按司法规律办事,法院院长说了很多,但研究得太少。”

北大教授傅郁林认为,应该放弃对法官的一切负面考核指标,从追求司法效率回到对审判质量的真正关注上来,通过内部激励,激发法官的职业良知和职业荣誉感——这正如医生的医德一样重要,却是目前法官队伍缺乏的。

“在司法这样一个严重依赖于法官内心判断的职业领域,仅仅依赖于外部管理和控制是行不通的。”傅郁林说。

最高法:法院不得为提高结案率拒收立案申请

最高人民法院日前出台了《关于进一步加强司法便民工作的若干意见》,以更好地满足人民群众对法院工作的新要求、新期待。意见特别提出,人民法院不得因为提高结案率而在年底拒收当事人申请立案的请求。

意见强调,人民法院应当建立科学的司法统计指标评价体系。对符合立案条件的,不得延期立案。当事人对人民法院因此拒收案件或延期立案的,可以向上级人民法院反映,上级人民法院应当核查;对情况属实的,在辖区内应予通报批评。对于为提高结案率而动员当事人撤诉、擅自中止案件诉讼、执行程序的,当事人可以向上级人民法院反映,上级人民法院应当核查;对情况属实的,在辖区内应予通报批评,对相关人员要追究责任。

意见提出,人民法院应当根据需要建立非工作日立案和信访接待制度。人民法庭可以在授权的范围内直接受理案件。基层人民法院可以采用电话、网络等方式预约立案,可以为行动不便的伤病患者、残疾人、老年人等提供上门立案等便民服务,方便当事人诉讼。

意见指出,基层人民法院应当严格执行法律关于适用简易程序审理案件的规定。根据当事人的申请,并经对方当事人同意,人民法院可以依法进一步简化简易程序的相关环节,充分发挥简易程序的效率优势。适用普通程序审理的案件,经当事人申请并经各方当事人同意,人民法院可以依法简化程序审理。

基层人民法院应当根据本地实际情况,积极开展巡回审判。人民法庭对于边远地区或者纠纷集中地区,应当定期不定期进行巡回办案,就地立案,就地审判,当即调解,当即结案,就地执行。应当事人请求,基层人民法院和人民法庭可以按照当事人协商一致的合理时间开庭。

意见要求,人民法院应当积极协调有关部门推进建立司法救助基金,严格依法做好诉讼费减缓免工作,加大对加害人无力赔偿、被执行人无财产可供执行的各类案件受害人以及其他涉诉困难群众的社会救助力度。作者:王斗斗

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